Quiero hablar en esta Mesa de Análisis de la importancia de la autoadscripción calificada en las acciones afirmativas en favor de las personas indígenas, así como de los Lineamientos que emitió el Instituto Nacional Electoral en cumplimiento de una orden de la Sala Superior del Tribunal Electoral para comprobar dicha adscripción calificada, y del derecho a la consulta que llevó a cabo el mismo INE para emitir dichos Lineamientos.
Todo ello, no solo porque es fundamental para asegurar la representación indígena en el Congreso de la Unión, sino también porque fue materia de un asunto reciente, el Juicio de la ciudadanía 56 de 2023, que resolvimos en la Sala Superior el pasado 19 de julio.
Esta resolución será fundamental para las acciones afirmativas dirigidas a personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas que se implementen en el proceso electoral federal y concurrentes 2023-2024, de allí la importancia de comentarla y de darla a conocer en este Foro.
Acciones Afirmativas y autoadscripción calificada
Comienzo mi participación reiterando que las acciones afirmativas son un mecanismo para construir una democracia inclusiva. Constituyen una vía para derribar las barreras y los obstáculos que impiden a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad acceder a los órganos de decisión.
Efectivamente, las acciones afirmativas son importantes para lograr una representación indígena en el Congreso de la Unión, tomando en cuenta que no hay suficientes diputaciones indígenas que les otorguen una representación efectiva en la Cámara de Diputados, ni tampoco el equivalente proporcional en el Senado de la República. Esa es la relevancia de establecer acciones afirmativas para impulsar esta representación tan necesaria para nuestro Estado pluricultural.
La Sala Superior ha señalado que las acciones afirmativas en beneficio de las personas indígenas, en el ámbito político-electoral, garantizan la participación de integrantes de comunidades indígenas a cargos de elección popular, lo que implica generar un escenario de igualdad entre grupos indígenas y el resto de la población.[1]
No obstante lo anterior, a la hora de implementar las acciones afirmativas, las autoridades electorales se han enfrentado a usurpaciones y fraudes a la ley de quienes se dicen ser indígenas y no lo son; o bien de quienes incluso falsifican documentos para beneficiarse de una medida afirmativa que no les corresponde, así quedó demostrado, por ejemplo, en el juicio de la ciudadanía 614 de 2021 y acumulados.
Cabe mencionar que, con anterioridad, en el Recurso de Apelación 726 de 2017 y acumulados, en el marco de las elecciones federales de 2018, la Sala Superior ya había señalado que la efectividad de la acción afirmativa debía pasar por el establecimiento de candados que evitaran una autoadscripción no legítima y un fraude al ordenamiento jurídico.
Es decir, se dijo desde entonces que era necesario evitar que personas no indígenas pudieran obtener una ventaja indebida al reclamar para sí derechos que constitucional y convencionalmente solamente corresponden a los pueblos y comunidades indígenas. Por ello, la Sala Superior determinó en aquella otra ocasión que, en la etapa de registro de candidaturas para la acción afirmativa para personas indígenas, los partidos debían presentar constancias que acreditaran el vínculo con la comunidad a la que pertenecen, lo que constituye justamente una autoadscripción calificada.
Pero el problema continuó y la autoridad electoral no era efectiva en lo concerniente a la autoadscripción calificada. Por ello, ante la persistencia de esta problemática, se vinculó nuevamente al INE y ahora a fin de emitir Lineamientos para verificar la autoadscripción calificada. Ello ocurrió en el recurso de reconsideración 1410 de 2021 y acumulados, justamente a partir de lo cual la Sala Superior del Tribunal Electoral ordenó al INE elaborar Lineamientos con el objetivo de verificar de manera certera el cumplimiento de la autoadscripción calificada para que, desde el momento del registro, existan elementos que permitan acreditarla.
Derecho a la consulta y Lineamientos
El INE procedió a cumplir esta orden de la Sala Superior haciendo uso del derecho a la consulta de los pueblos y las comunidades indígenas. Este derecho está contemplado en el ámbito internacional en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), del cual México es parte, así como en la Declaración de la ONU y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Por lo que respecta al ámbito nacional, el derecho a la consulta se reconoce, aunque de manera acotada y deficiente, tanto en el artículo segundo constitucional, como en distintas leyes especiales que lo contemplan, como la Ley de Planeación y las leyes en materia de hidrocarburos, industria eléctrica, bioseguridad y desarrollo forestal sustentable, entre otra normatividad secundaria.
En la construcción jurídica de este derecho, vale la pena señalar dos ideas importantes. En primer lugar, que estamos ante un derecho autoejecutable, es decir, que no depende de la existencia de una norma interna habilitante para su aplicación. En segundo lugar, que es en la jurisprudencia, tanto de organismos internacionales como de tribunales nacionales, donde de manera mucho más clara y precisa se han identificado los elementos y los principios que lo rigen. Lo cual NO abordaré a detalle en esta Mesa, por cuestiones de tiempo.
El derecho a la consulta puede analizarse desde dos aproximaciones, como derecho y como obligación. Es decir, como derecho de las comunidades y pueblos indígenas a participar, mediante sus instancias representativas en los procesos de consulta; así como la correspondiente obligación del Estado de consultarles cualquier medida susceptible de afectarles significativamente.
El derecho a la consulta también puede ser concebido como un derecho bisagra, como en este caso, al contribuir a la definición de la autoadscripción calificada y así permitir una representación indígena efectiva en los órganos legislativos.
De esta manera, en julio de 2022, el INE desarrolló la consulta previa, libre e informada a las comunidades indígenas, sobre la manera adecuada y suficiente de acreditar la autoadscripción calificada de conformidad con la legislación nacional vigente y los tratados internacionales.
Como resultado de dicho ejercicio, el INE emitió los Lineamientos que permitan verificar de manera certera el cumplimiento de la autoadscripción calificada, a efecto de que desde el momento del registro se cuente con elementos objetivos e idóneos que permitan acreditarla.
Sin embargo, los Lineamientos fueron impugnados por personas indígenas de Morelos en el juicio de la ciudadanía 56 de 2023, que resolvimos en la Sala Superior, como lo comenté, el pasado 19 de julio.
La parte actora controvirtió los Lineamientos porque, a su parecer, no garantizaban que las candidaturas reservadas a personas indígenas fueran ocupadas por personas con esa calidad. Se señaló que ello derivaba en parte de la concepción que los Lineamientos tienen de las Asambleas Comunitarias.
La resolución de la Sala Superior desestimó los agravios a partir de una premisa fundamental: El enfoque de los Lineamientos no implica diluir el papel de la Asamblea General Comunitaria.
Los Lineamientos parten del reconocimiento de que la Asamblea General Comunitaria es la máxima autoridad de deliberación y toma de decisiones, así como de producción normativa de una comunidad indígena.
En consecuencia, se prevé la preponderancia de la Asamblea General Comunitaria en el reconocimiento de la pertenencia y vínculo comunitario, y se establece un orden de prelación encabezado por la citada Asamblea o instituciones análogas de toma de decisiones reconocidas por la propia comunidad como su máximo órgano de autoridad; seguido por:
La Asamblea de autoridades indígenas, tradicionales o comunitarias.
Después por Autoridades indígenas, tradicionales o comunitarias, como delegaciones, agentes, comisarías, jefaturas de tenencia, autoridades de paraje o ayudantías, u otras según la denominación que reciban en la comunidad.
Y a continuación, por Autoridades agrarias o comunitarias, sean comunales o ejidales.
Lo anterior, justamente a partir del resultado de la consulta que se llevó a cabo en el marco de tales Lineamientos.
De esta forma, la previsión de que distintas autoridades puedan emitir las constancias de autoadscripción de ningún modo excluye a las Asambleas Generales Comunitarias ni disminuye su importancia, sino que se hace cargo de la posibilidad de que, a partir de la preponderancia de tal Asamblea y de un orden de prelación, atendiendo al sistema normativo interno de cada comunidad, se reconozcan otras vías, detectadas luego del proceso de consulta, que garanticen las posibilidades de que una persona indígena sea postulada en una candidatura de acción afirmativa.
En mi opinión, prever que únicamente las Asambleas Generales Comunitarias sean quienes emitan las constancias de autoadscripción implicaría desconocer otros esquemas posibles y válidos en el marco de los sistemas normativos indígenas.
Hay que aclarar que el orden de prelación no se traduce en una especie de “menú de posibilidades”, entre los que se pueda elegir para solicitar la constancia de adscripción indígena. Más bien representa un orden que se debe seguir en la búsqueda de esa constancia, lo que implicará que, en su caso, se justifiquen las razones por las que no se obtuvo de la Asamblea General Comunitaria y sí, por ejemplo, de una autoridad agraria.
Lo anterior, además, se traduce en un deber reforzado de la autoridad administrativa electoral de analizar la validez de las razones por las que no se obtuvo la constancia respectiva; ya que ello compromete la validez de la constancia que sí se entregue. De esta forma, se garantiza que el orden de prelación no se convierta en una vía posible para simulaciones o fraudes.
Los Lineamientos serán importantes para las personas migrantes indígenas
Adicionalmente, me parece que los Lineamientos serán importantes para que un grupo particularmente invisibilizado pueda ejercer su derecho a ser votado. Me refiero a los indígenas migrantes y sobre ellos quisiera abordar un poco más.
No podemos obviar que México es un país que históricamente se ha visto marcado por una dinámica migratoria, donde existe un importante flujo de movilidad humana a Estados Unidos, principalmente, pero también los indígenas migran al interior del país en busca de más oportunidades y mejores opciones laborales. Menciono por ejemplo a las personas indígenas de Oaxaca que han migrado a los estados de Baja California, Baja California Sur y Sinaloa para trabajar en el campo.
Por tanto, las personas indígenas no son ajenas a esa situación de movilidad nacional e internacional, lo que demanda que en los Lineamientos se prevean vías para obtener la constancia de autoadscripción en estos casos particulares.
Lo anterior, para estar en posibilidades de garantizar que las personas indígenas que hayan migrado, ya sea dentro del territorio nacional o a otro país, pero que mantienen el sentido de pertenencia a su identidad como indígenas, puedan estar en aptitud de beneficiarse de una acción afirmativa.
Déjenme referir a ustedes rápidamente de donde viene esta inquietud.
Justamente
un caso que resolvió la Sala Superior en 2016 evidenció la invisibilidad de
los indígenas migrantes, por ello quiero comentar brevemente el juicio de la
ciudadanía 1541 de 2016 donde se vio esta problemática que comento en este día.
El contexto de aquel asunto fue el establecimiento de la Asamblea Constituyente de la Ciudad de México, como resultado la reforma constitucional de inicios de 2016, que cambió el nombre del Distrito Federal al de Ciudad de México, una reforma política que implicó también cambios en la naturaleza jurídica de la capital del país.
Al resolver asuntos sobre la elección de las diputaciones constituyentes, la Sala Superior del Tribunal Electoral definió una acción afirmativa para indígenas dentro de las listas que emitirían los partidos políticos nacionales (Recurso de Apelación 71 de 2016).
A su vez, se determinó que las personas indígenas que integraran las fórmulas propuestas por los partidos políticos deberían acreditar ante el partido político que los postulara, así como ante la autoridad electoral encargada del registro, que contaban con el respaldo o el reconocimiento de la comunidad a la que pertenecen.
A partir de estos precedentes es que se contextualiza el juicio ciudadano 1541 de 2016, en el que una fórmula de dos mujeres indígenas impugnaron una serie de actos por los cuales un partido político (el PRI) les negó el registro en la acción afirmativa indígena. Básicamente impugnaban el registro de dos hombres de los cuales ellas ponían en duda su calidad indígena.
Al resolver el fondo del asunto, las personas que al final fueron registradas en dicha acción afirmativa contaron con avales de pueblos indígenas de la Ciudad de México, mientras que una de las recurrentes, quien aspiraba a ser candidata propietaria de la fórmula, era una indígena migrante, integrante de una comunidad zapoteca de Oaxaca, residente en la Ciudad de México.
Efectivamente, en aquello ocasión la Sala Superior terminó reconociendo que la fórmula que había registrado el partido político (PRI) aportó mayores y mejores elementos de prueba para acreditar de manera idónea y fehaciente que tenía el respaldo de diversos pueblos de la comunidad Nahua habitantes de la Ciudad de México, en comparación con las aspirantes, quienes solo presentaron documentos para demostrar el apoyo de la autoridad tradicional de un pueblo indígena, desconociendo si esa comunidad correspondía a indígenas Zapotecas o Nahuas, pueblos a los que se autoadscribieron las actoras.
Aquel asunto, en mi consideración, significó más que optar por una u otra fórmula, toda vez que evidenció justamente la situación de desventaja de las personas indígenas migrantes para hacer valer sus derechos político-electorales, en especial su derecho a ser votadas, no obstante su residencia en la Ciudad de México.
Me parece que ahora los Lineamientos emitidos por el INE dan mayores oportunidades a las migrantes indígenas para acceder a una acción afirmativa, lo cual será muy importante para el reconocimiento efectivo de sus derechos político-electorales.
Acciones de difusión
Regresando al juicio de la ciudadanía 56 que resolvimos el pasado 19 de julio, me gustaría destacar que la parte actora solicitó dos acciones de difusión que la Sala Superior consideró procedentes y, por tanto, se modificaron los Lineamientos del INE en sede jurisdiccional.
La primera, tuvo que ver con la difusión al interior de los pueblos y comunidades para que estén informadas de las acciones afirmativas en materia indígena, de su derecho a participar en una candidatura, de las normas que rigen el registro y del proceso en su conjunto. Principalmente, de los derechos y atribuciones que tiene la Asamblea General para el otorgamiento de la constancia de autoadscripción indígena.
En consecuencia, se consideró que, como una vía para garantizar tanto la apropiación de las acciones afirmativas para personas indígenas como su adecuada implementación, la socialización de información que solicitó la parte actora era viable y se ajustaba a los objetivos que llevaron a la Sala Superior a ordenar la emisión de los Lineamientos.
En consecuencia, se ordenó al INE que retomara las vías de comunicación implementadas para la realización de la consulta que se llevó a cabo en el marco de la elaboración de los Lineamientos, a fin de que se den a conocer con oportunidad y adaptabilidad cultural las medidas que se implementen en cada proceso electivo.
La segunda petición de la parte actora tuvo que ver con que los partidos políticos tengan mejores elementos para comprender la cultura indígena, sus formas internas de gobierno y su auto organización. En particular, que comprendan el lugar que tiene la Asamblea en la cosmovisión indígena, su integración y sus atribuciones.
Se ordenó al INE que comunique a los partidos lo solicitado por la parte actora. Ello, con los medios que considere pertinentes en tanto se implementen antes del registro de las candidaturas.
Cabe mencionar que el juicio de la ciudadanía 56 fue aprobado por unanimidad en el pleno de la Sala Superior. Y nosotros por nuestra parte consideramos importante mencionar este asunto y dárselos a conocer en este Foro.
Concluyo señalando que las autoridades electorales, tanto administrativas como jurisdiccionales, tenemos el deber de asegurar que las elecciones federales y concurrentes sean más inclusivas en nuestro país.
La democracia tiene que ser intercultural. México es una nación que se define a sí misma como pluricultural, lo cual, se sustenta en los pueblos y comunidades indígenas. Por ende, las autoridades electorales estamos obligadas a garantizar su presencia en los espacios de deliberación y toma de decisiones.
Sin duda, los Lineamientos referidos serán de gran utilidad para las autoridades electorales de cara a las elecciones federales y concurrentes de 2023-2024.
Son claramente un avance importante en materia de autoadscripción calificada y también de derecho a la consulta, en favor de los pueblos y las comunidades indígenas. Muchas gracias.
[1] Tesis
XXIV/2018, de rubro: “ACCIONES AFIRMATIVAS INDÍGENAS. A TRAVÉS DE UN TRATO
DIFERENCIADO JUSTIFICADO ASEGURAN QUE LA POBLACIÓN INDÍGENA ACCEDA A CARGOS DE
ELECCIÓN POPULAR”.
No hay comentarios:
Publicar un comentario