Las mexicanas y mexicanos migrantes y residentes en el extranjero son, indiscutiblemente, parte de la ciudadanía mexicana. Por ello, las autoridades electorales nos encontramos obligadas a garantizar su participación en la vida política de México.
Son también un grupo en situación de vulnerabilidad al cual en muchas ocasiones se les impone una doble exclusión, en la que no se les reconoce como parte de su comunidad de origen, “porque se fueron” y tampoco se les reconoce como parte de la comunidad a la que migraron, “porque no nacieron ahí” o porque sus antepasados no son originarios de ese lugar.
Mediante el ejercicio del derecho del voto es posible que las personas residentes en el extranjero influyan en las decisiones que se toman en su país eligiendo a quienes representan sus posturas políticas y se hacen cargo de sus preocupaciones, lo que tiene repercusión tanto en sus proyectos de vida como en los de sus familias.
Así, el estado mexicano debe potencializar los mecanismos de representación de los intereses de las personas mexicanas que se encuentran en el extranjero para que el hecho de que no residan en su país no comprometa el ejercicio de sus derechos como personas ciudadanas mexicanas.
Asimismo, el ejercicio del voto es una vía que permite a las personas mexicanas residentes en el extranjero mantenerse vinculadas con los problemas de sus comunidades y con sus soluciones. También es una vía para exigir a las autoridades el cumplimiento de sus propuestas.
Según datos de la Organización Internacional para las Migraciones, en 2020, México fue el tercer país que recibió mayor cantidad de remesas en el mundo, dato que adquiere especial relevancia si tomamos en cuenta que el primer y segundo lugar, respectivamente, lo ocupan India y China, quienes se posicionan, en similares términos, como los países más poblados del mundo.[1]
Dentro de la diversidad de las personas mexicanas residentes en el extranjero, destaca la comunidad que reside en los Estados Unidos de América, ya que, según datos del censo de dicho país, cerca de 11 millones de personas nacieron en nuestro país y residen en la nación vecina del norte,[2] mientras que el total de las personas de origen mexicano que residen en Estados Unidos asciende a 37 millones de personas.[3]
México, como un país migrante, ha llevado a cabo un importante rediseño legal para la garantía de los derechos de esta comunidad.
Por ejemplo, en 2005, la ley les reconoció el derecho de votar en las elecciones presidenciales y este derecho se ha extendido a senadurías y ejecutivos estatales, cuando la ley local así lo establezca.
Gracias al litigio de las organizaciones y personas migrantes, este Tribunal Electoral ha tenido la oportunidad de garantizar su derecho a votar.
Presentación del caso
En el presente asunto, el actor, ciudadano mexicano que manifiesta tener residencia en Texas; refiere la existencia de una omisión legislativa que atribuye al Congreso de la Unión en materia de derechos político-electorales de las personas mexicanas residentes en el extranjero.
El actor señala que existe una omisión legislativa que posibilite el ejercicio del derecho de votar para los cargos de diputaciones federales, diputaciones locales y ayuntamientos.
Añade que tampoco se ha previsto el derecho de las personas migrantes y residentes en el extranjero a ser votadas para la presidencia de la República, senadurías, gubernaturas y jefatura de gobierno, diputaciones federales y locales, y ayuntamientos.
Conforme se ha dado cuenta, la mayoría de los agravios se desestiman por diversas razones. Sin embargo, desde la perspectiva de mi ponencia, el actor tiene razón respecto a que existe una omisión legislativa del derecho de las personas mexicanas residentes en el extranjero a votar por diputaciones federales.
Omisión legislativa
Es muy importante acotar que lo que plantea el actor es que existe una omisión legislativa y que esta Sala Superior ha establecido en forma consistente que la omisión legislativa de carácter concreto se configura cuando el Poder Legislativo no cumple, en un tiempo razonable o dentro del plazo determinado en la Constitución federal, un mandato concreto de legislar, impuesto expresa o implícitamente por la misma Ley Suprema.
Asimismo, ha señalado que la omisión del Poder Legislativo se presenta cuando está constreñido a desarrollar en una ley un mandato constitucional y no lo hace; o bien cuando el Poder Legislativo no emite una ley o parte de ésta, que debería expedir para hacer real y efectivo el mandato constitucional.
Este pleno ha considerado que es factible concluir que las omisiones legislativas de facultades de ejercicio obligatorio pueden vulnerar los Derechos Humanos, así como los principios constitucionales que rigen la materia electoral.
De esta forma, el problema jurídico a resolver no tiene que ver con la pertinencia o no de que existan ciertas previsiones legales relacionadas con los derechos político-electorales de las personas migrantes, sino con determinar si existe un mandato incumplido por el poder legislativo.
Justificación de la existencia de la omisión respecto del derecho a votar por diputaciones
Por lo que respecta a la omisión concreta, en el artículo 329, párrafo 1, de la LGIPE sólo está previsto que las y los ciudadanos que residen en el extranjero puedan ejercer su derecho de votar para la elección de presidencia y senadurías, pero no para diputaciones federales.
Ello, sin que esté expresamente prevista en el ordenamiento constitucional la prohibición o limitación para el ejercicio del derecho de las personas ciudadanas mexicanas residentes en el extranjero de votar por diputaciones federales, o bien, que de la Constitución federal o la LGIPE se advierta alguna justificación que permita diferenciar el ejercicio de su derecho de votar por las personas titulares de la presidencia de la República y senadurías, limitando su ejercicio respecto de las diputaciones federales.
Mi ponencia concluye que asiste la razón al actor, dado que en la Constitución Federal no hay una restricción expresa respecto al derecho al voto por diputaciones federales, sino que más bien se prevé (en el artículo 35) que votar en las elecciones populares es un derecho de la ciudadanía.
Los términos amplios en los que se encuentra reconocida esta prerrogativa significa, normativamente, que toda ciudadana y ciudadano tiene reconocida la potestad de emitir su sufragio en todas las elecciones populares.
En este precepto, ni en ningún otro de la Constitución, se condiciona su eficacia o exigibilidad, mucho menos supeditado a que alguno de los poderes constituidos así lo determine.
En consecuencia, la falta de disposiciones jurídicas que regulen el ejercicio de ese derecho no es justificante para privar a la ciudadanía de su debido ejercicio, pues ello supondría que la proclamación constitucional del derecho en cuestión no tendría más que un carácter programático.
Por el contrario, de la literalidad del artículo 35, fracción I, de la Constitución federal, al tenor del artículo 1º constitucional, se deriva la exigibilidad inmediata del derecho a votar de las personas ciudadanas mexicanas, pues basta el reconocimiento del derecho humano en la Constitución (o en los tratados internacionales), para que el mismo deba y pueda ser “gozado”, así como para que se puedan accionar las garantías previstas para su protección.
Esta conclusión no se desvirtúa por lo establecido en el artículo 36 de la Constitución, cuya fracción III prevé, en lo que interesa, que es obligación de las personas ciudadanas mexicana votar en las elecciones “en los términos que señale la ley”.
La remisión legislativa que contempla el enunciado citado no debe entenderse en un sentido que restrinja el ámbito de cobertura del derecho reconocido en el artículo 35, fracción I porque ambas disposiciones tienen que entenderse en un sentido que las haga compatibles y que resulte más favorable para el ejercicio de los derechos.
De tal suerte, si todos los órganos estatales –incluidos los poderes legislativos– tienen el deber de adoptar todas las medidas necesarias que procuren el goce efectivo de los derechos, no puede aceptarse que una remisión legislativa se entienda como una simple directriz para su acción, de manera tal que la identidad y alcance del derecho de votar en las elecciones populares esté al alcance o supeditado al quehacer del poder legislativo secundario, ya que, de así entenderse, por un lado, se vaciaría de contenido el derecho mismo y, por otro, se desconocería el principio de supremacía constitucional.
En este sentido, el artículo 36, fracción III de la Constitución federal, al prever la obligación de votar en las elecciones “en los términos que señale la ley”, aparte de contener el precepto invocado una norma de competencia (en el sentido de que corresponde a quien legisla establecer los requisitos, términos y condiciones en que habrá de ejercerse el derecho de voto), lo que su literalidad hace patente es que la Constitución advierte es que este derecho fundamental necesita de “un complemento legislativo que termine de diseñar su contenido y, por consiguiente, les permita alcanzar plena efectividad”.[4]
Es decir, la prevención de una reserva de ley para el desarrollo o configuración completa del derecho constitucional pone de manifiesto la particular vinculación del poder legislativo para el respeto y eficacia de la prerrogativa ciudadana en cuestión.
Respecto a este punto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas analizó, entre otras cosas, un concepto de invalidez hecho valer por el Partido del Trabajo sobre la inconstitucionalidad del artículo 329 de la LGIPE, al actualizarse una omisión legislativa, toda vez que dicha porción normativa permitía a las personas mexicanas residentes en el extranjero emitir su voto en las elecciones para diputaciones federales, locales y en integración de ayuntamientos.
De la revisión del engrose de la resolución -concretamente en las páginas 95 y 102- no es posible advertir que el Tribunal Constitucional emitiera pronunciamiento concreto para el caso de las diputaciones federales encaminado a determinar si la alegada omisión legislativa era existente o inexistente.
Por lo anterior, estimo que esta Sala Superior se encuentra en posibilidad de analizar el caso concreto de la omisión legislativa respecto del sufragio activo de las personas mexicanas residentes en el extranjero respecto de la elección de diputaciones federales.
Ahora, el criterio que presento en esta propuesta es congruente con la Opinión 3 del 2014 que esta Sala Superior formuló en la acción de inconstitucionalidad 22 del 2014, en la que se sostuvo que el artículo 329 de la LGIPE era inconstitucional porque restringe y limita indebidamente el derecho de voto de las personas mexicanas en el extranjero para votar en las elecciones de diputaciones federales.
Por lo tanto, la presente propuesta es congruente con la interpretación que históricamente ha sostenido esta Sala Superior: se debe garantizar a las personas mexicanas residentes en el extranjero su derecho al sufragio activo en las elecciones para diputaciones federales, lo que me lleva a concluir, en este punto concreto, que se actualiza una omisión legislativa.
Justificación de por qué no existe omisión respecto del votar por diputaciones locales y ayuntamientos; así como del derecho a ser votadas para la presidencia de la República, senadurías, gubernaturas y jefatura de gobierno
El resto de los agravios se consideran inoperantes dado que no existe un parámetro que permita construir la omisión legislativa alegada y dado que la Constitución prevé determinados requisitos -vinculados con la residencia o el lugar de origen- para ocupar la presidencia de la República, senadurías y diputaciones federales; lo que se traduce en la imposibilidad de concluir que exista una obligación del poder legislativo de legislar en sentido contrario a lo establecido en la Constitución.
No obstante, considero pertinente reiterar la vista dada al Congreso de la Unión, en el recurso de apelación 21 de 2021 para que, en el ámbito de sus atribuciones, lleve a cabo las acciones pertinentes, necesarias y suficientes, para garantizar a las personas mexicanas residentes en el extranjero el ejercicio pleno de sus derechos político-electorales, por ejemplo, a través de la creación de la diputación migrante.
Asimismo, me parece pertinente recordar que, a partir de las bases constitucionales existentes, las diputaciones y senadurías se eligen en distritos uninominales o entidades federativas que se encuentran siempre en el territorio nacional.
Las diputaciones y senadurías electas conforme el principio de representación proporcional, por su parte, lo son siempre referidas a circunscripciones plurinominales regionales o a una lista de alcance nacional.
Por tanto, si es la Constitución la que, al delinear las bases para la elección de quienes integran el Congreso de la Unión, establece los ámbitos territoriales que comprenderán las elecciones para la renovación de las personas legisladoras, los cuales refieren el territorio nacional, no puede derivarse legítimamente, deber de desarrollo legislativo para la creación de otro tipo de distritos uninominales ni de listas de representación diversas a las establecidas constitucionalmente.
La participación de las personas mexicanas residentes en el extranjero debe, pues, efectuarse de una manera que resulte compatible con las bases constitucionales.
Conforme al modelo delineado por la Constitución para la renovación de quienes integran las cámaras del Congreso de la Unión, las personas migrantes pueden ser electas en las diputaciones o senadurías de las entidades en las que nacieron, o bien formar parte de las listas de representación proporcional nacional (para senadurías) o regional correspondiente a la entidad en la que nacieron (para diputaciones), sin que para ello deba alterarse ni modificarse el régimen vigente.
En esas condiciones, como se adelantó, no existe la omisión legislativa alegada.
Finalmente, respecto del derecho de las personas mexicanas residentes en el extranjero a ser votadas para gubernatura de los Estados, jefatura de gobierno de la Ciudad de México, diputaciones locales e integrantes de ayuntamientos, se considera que corresponde a los Congresos de las entidades federativas, en el ejercicio de autodeterminación normativa establecer, en concreto, las acciones pertinentes, necesarias y suficientes, para garantizar a las personas mexicanas residentes en el extranjero el ejercicio pleno de sus derechos político-electorales, en el ámbito local respectivo.
Sobre este aspecto, me gustaría destacar que la propuesta es congruente con lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 22/2014 y sus acumuladas, en las que se sostuvo que lo relativo al sufragio de personas mexicanas residentes en el extranjero para diputaciones locales e integrantes de los ayuntamientos, las entidades federativas eran las competentes para determinar lo conducente, en tanto cuentan con libertad al respecto, pues se tratan de cargos locales.
En este sentido, conforme a las obligaciones referidas respecto a la materialización del derecho a votar y ser electas de las personas residentes en el extranjero, se da vista a los treinta y dos congresos locales a fin de que, en ejercicio de su autonomía y libertad de configuración legislativa, lleven a cabo las acciones tendentes a garantizar a las personas mexicanas residentes en el extranjero el ejercicio pleno de sus derechos político-electorales, en el ámbito de su competencia.
Cierre
En suma, desde la perspectiva de mi ponencia, es existente la omisión legislativa atribuida al Congreso de la Unión sólo respecto del derecho de las personas ciudadanas mexicanas residentes en el extranjero a votar por diputaciones federales.
En consecuencia, se ordena al Congreso de la Unión que, en ejercicio de su soberanía y competencia, implemente las medidas legislativas que estime necesarias para garantizar, conforme a sus obligaciones constitucionales e internacionales, el derecho de las personas ciudadanas mexicanas residentes en el extranjero a votar por diputaciones federales.
Es cuánto.
[2] https://data.census.gov/table?t=Place+of+Birth&tid=ACSDT1Y2019.B05006&hidePreview=false&vintage=2019
[3]
https://data.census.gov/table?q=B03001:+HISPANIC+OR+LATINO+ORIGIN+BY+SPECIFIC+ORIGIN&tid=ACSDT1Y2021.B03001&hidePreview=true
[4] Diez-Picazo, Luis
María, Sistema de derechos fundamentales,
2ª Ed, Madrid, Thomson-Civitas, 2005, p. 119.
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