REFLEXIÓN LAS INSTITUCIONES IMPORTAN

 Texto publicado en la Revista Electio 

Las instituciones importan. Las instituciones de un país, si son sólidas, eficientes y eficaces en sus tareas, si encauzan la participación, la cooperación y los acuerdos ciudadanos, están destinadas a impulsar el desarrollo de una nación. Por el contrario, si las instituciones son débiles, ineficaces e ineficientes, serán el principal obstáculo para el progreso, provocarán el conflicto social o sencillamente pasarán a la intrascendencia.

La importancia de las instituciones es un tema que ha sido estudiado y abordado por destacadas personas pensadoras en todo el mundo. El Premio Nobel Douglass North señala que “las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana.

A su vez, el cambio institucional conforma el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo” (North, 2006). Esta importante tesis implica que son las instituciones de un país, entendidas como sus organismos, leyes y normas formales e informales, las que permiten u obstruyen su desarrollo. De esta forma, una sociedad podrá progresar si su  instituciones promueven la cooperación entre las personas o bien la solución pacífica de los conflictos.

Por otra parte, en el libro Por qué fracasan los países, convertido ya en un clásico de las ciencias sociales, los economistas Daron Acemoglu y James Robinson señalan que las instituciones y las reglas del juego que se deben mantener a lo largo de los años determinan que haya naciones más prósperas que otras. En un análisis histórico y comparado, dichos economistas nos muestran que, aunque las instituciones económicas son esenciales, las instituciones políticas son las más determinantes, y llegan a la conclusión de que las naciones fallan cuando sus instituciones son débiles y extractivas; es decir, cuando las instituciones excluyen y privilegian a ciertos grupos de la sociedad por encima de otros, concentrando el poder en una élite que actúa para su propio beneficio (Daron y Robinson, 2018).

Sin duda, en el terreno de las instituciones electorales este análisis es más que pertinente. La construcción y la consolidación de instituciones es uno de los elementos clave para contar con un auténtico Estado constitucional y democrático de Derecho.

Las instituciones electorales son instituciones que tardaron décadas en consolidarse en nuestro país y que han contribuido a este objetivo. Las instituciones electorales mexicanas son un patrimonio de múltiples generaciones.

Lamentablemente, hay que decirlo, en la historia de México la lucha violenta por el poder fue una constante, pacificarla ha sido una tarea que costó siglos y el esfuerzo de un sinnúmero de hombres y mujeres que antepusieron una visión institucional y democrática en la construcción de nuestra República. El desarrollo de nuestro país se vio en múltiples ocasiones ralentizado, detenido u obstaculizado por esta tendencia a la lucha y la confrontación política fuera del marco legal e institucional. A pesar de la celebración periódica de elecciones, desde el siglo XIX, estas terminaban resolviéndose por la vía de la fuerza o de las armas. Durante la mayor parte de nuestra vida independiente como nación, la lucha por el poder conculcó los derechos políticos de las y los mexicanos a votar y ser votados.

Fue solo a partir de 1977, que en México empezamos a transitar de un sistema de partido hegemónico a un sistema político plural y competitivo, en el que se respetara el voto ciudadano. Efectivamente, la Reforma Política de 1977, impulsada por Jesús Reyes Heroles, fue fundamental para incorporar al juego democrático a quienes habían sido proscritos de él —como era el caso del Partido Comunista de aquel entonces— y que habían optado, incluso, por la vía armada. Fue también crucial, en años posteriores, separar al gobierno de la organización de las elecciones a través de la creación del Instituto Federal Electoral, hoy Instituto Nacional Electoral, y ponerla en manos de la ciudadanía a través de una institución con autonomía garantizada constitucionalmente.

Asimismo, fue fundamental crear una justicia electoral independiente y vincularla al Poder Judicial de la Federación, para dar una salida institucional a los conflictos postelectorales, calificar los comicios y garantizar que se cumpliera con lo dispuesto en la Constitución federal.

Así, la arquitectura institucional establecida hoy en nuestra Constitución y las leyes electorales, a partir de diversas reformas político- electorales, ha permitido la transición y la consolidación democrática en nuestro país. A diferencia de los siglos anteriores, ahora la Constitución tiene las herramientas para conducir y preservar la democracia electoral. Es así que, durante 45 años (desde 1977 hasta 2022), hemos ido construyendo un sistema electoral que funciona y funciona bien; un sistema electoral garantizado en nuestra Constitución, que nos ha permitido pacificar la lucha por el poder y lograr que sea exclusivamente la ciudadanía, mediante su voto, la que decida quiénes habrán de gobernarnos.

En otras palabras, debemos valorar que nuestro sistema electoral es el fruto de muchas generaciones de mexicanas y mexicanos, que dieron su mayor talento y esfuerzo para diseñar un esquema electoral que tuviera como marco de referencia las leyes y las instituciones. En este sentido, quisiera mencionar especialmente la reforma constitucional de 1996, que fue un parteaguas para crear este sistema. Con esta reforma se judicializaron los procesos electorales y se vinculó al entonces Tribunal Federal Electoral, al Poder Judicial. Desde ese momento, se han celebrado nueve elecciones federales, se ha transmitido pacíficamente el poder en tres alternancias partidistas con integrantes de la gran parte del espectro político en la presidencia de la República (2000, 2012 y 2018). Estos realmente son grandes logros democráticos que es importante aquilatar.

LAS DEMOCRACIAS NO ESTÁN GARANTIZADAS, SE PUEDEN PERDER

No obstante, los importantes logros de nuestro sistema electoral y de sus aportes a la democracia mexicana, hay que decir que ninguna democracia del mundo, por supuesto tampoco la nuestra, está exenta de regresiones.

El historiador de la democracia John Keane plantea que desde la primera década del siglo XXI comenzó a desvanecerse la antigua euforia por los ideales y las instituciones democráticas. Señala que la ciudadanía ha expresado su malestar contra la democracia partidista y le ha dado la espalda a

los partidos políticos formales; reprochando —nos dice el historiador— la “deshonestidad” y la “irrelevancia” de personas políticas, partidos y parlamentos. Evoca a su vez la observación del académico japonés Masao Maruyama (1914-1996), sobre el hecho de que la democracia nunca es una constante fija e incontestable y que, por lo tanto, no debe darse por sentada (Keane, 2018).

De ello justamente nos da cuenta la organización internacional Freedom House, en su Reporte sobre la Democracia en 2022, al señalar que “la libertad global se enfrenta a una terrible amenaza y que, en todo el mundo, los enemigos de la democracia liberal están incrementando sus ataques”. Añade esta importante organización que “los regímenes autoritarios se han vuelto más eficaces para cooptar o eludir las normas y las instituciones orientadas a apoyar las libertades básicas” (Freedom House, 2022).

Efectivamente, “en países con democracias establecidas desde hace mucho tiempo, las fuerzas internas han explotado las deficiencias de sus sistemas, distorsionando la política para promover el odio, la violencia y el poder desenfrenado” (Freedom House, 2022). Incluso, señala Freedom House, que en aquellos países que llevan años luchando entre democracia y autoritarismo, la balanza pareciera inclinarse hacia el autoritarismo.

Finalmente, se señala en el estudio que la actual amenaza a la democracia es resultado de 16 años consecutivos de disminución de la libertad global y advierte que el orden mundial se acerca a un punto de inflexión, en el que si las y los defensores de la democracia no trabajan unidos para garantizar la libertad de todas las personas, entonces prevalecerá el régimen y el modelo autoritario (Freedom House, 2022).

Este grave contexto nos obliga a repensar la función de los controles constitucionales y el rol de las autoridades encargadas de preservar el Estado de Derecho, para el funcionamiento y la consolidación de las democracias.

El Estado de Derecho es la base de todas las demás dimensiones de la democracia: el sistema legal defiende los derechos políticos y procedimientos democráticos, reconoce los derechos ciudadanos, refuerza la autoridad de las instituciones y asegura la legalidad e idoneidad de las acciones del gobierno y de su elección.

En este sentido, tal como lo manifestaba Norberto Bobbio, la democracia es “el gobierno de las leyes por excelencia”, un régimen en el que las personas gobernantes están limitadas por el Derecho, entendido como la máxima expresión de la voluntad del soberano y, al mismo tiempo, como una norma general y abstracta que protege a la ciudadanía en contra del abuso de poder y que garantiza su igualdad (Bobbio, 2008).

Justamente para que el Estado de Derecho pueda cumplir con su función en la democracia requiere de instituciones fuertes; de instituciones que sean capaces de garantizar el cumplimiento de las normas constitucionales e internacionales de derechos humanos, así como de imponer controles a la actuación de los otros poderes. Este rol lo desempeñan los tribunales, las cortes y, ampliamente entendida, la judicatura. Es así que su labor es indispensable para dar vigencia a los principios constitucionales.

Por ello, no debe sorprender a nadie que las y los promotores del autoritarismo pretendan restringir la autonomía y la capacidad de acción de las autoridades jurisdiccionales, como un intento de eliminar los únicos controles con los que cuenta un sistema democrático. Siempre estará presente la advertencia de Luigi Ferrajoli de que “en ausencia de límites de carácter sustancial, o sea, de límites a los contenidos de las decisiones legislativas, una democracia no puede —o, al menos, puede no— sobrevivir: siempre es posible, en principio, que con métodos democráticos se supriman los mismos métodos democráticos” (Ferrajoli, 2008). En este sentido, es fundamental retomar e insistir en la necesidad de no ceder en los principios básicos: la división de poderes, el sistema de pesos y contrapesos, el Estado de Derecho, que son el fundamento de un sistema político, cuyo objetivo principal es la protección de la libertad y el reconocimiento de los derechos de todas las personas. Esa es la tarea del Estado, del gobierno, en cualquier democracia; crear un sistema en el que la ciudadanía requiere de amplias libertades políticas para desarrollarse plenamente, y estas libertades pueden ser garantizadas únicamente a partir de las instituciones legalmente constituidas.

¿ESTÁN LAS INSTITUCIONES ELECTORALES EN RIESGO EN MÉXICO?

Es natural que en el debate político se presente cada cierto tiempo la posibilidad de realizar reformas de carácter político que busquen modificar y, en el mejor de los casos, mejorar el sistema electoral de cualquier país. En el caso mexicano el perfeccionamiento cíclico del sistema electoral mediante reformas legales ha sido una constante a partir de la democratización del país en los años noventa. Sin embargo, la pregunta que está latente ante este tipo de reformas es si las instituciones electorales del país están en riesgo.

Desde mi perspectiva, y de acuerdo al contexto político y social vigente, considero que sí; efectivamente las instituciones electorales sí están en riesgo en nuestro país. Primero debido a la polarización en medios y redes sociales, pero especialmente desde el poder, mediante la descalificación permanentemente y sin fundamento del trabajo de las autoridades electorales. A partir de esta erosión de la imagen sobre el funcionamiento de las autoridades electorales desde la tribuna pública, el mayor peligro proviene de reformas legales que tengan por fin último debilitarlas, en lugar de fortalecerlas.

¿Cómo se debilita una institución electoral? La respuesta es reduciéndole el presupuesto y sus funciones, limitándola organizacionalmente, quitándole su capacidad de definir, en última instancia y con base en la ley, sobre los conflictos que se presentan en el juego democrático. Por ejemplo, decir que lo primordial de una reforma electoral es hacer austera la democracia, sin un estudio serio y objetivo sobre los costos y necesidades del sistema electoral, es una forma de trivializar su función, generar encono social hacia las instituciones y, en último caso, debilitar la imagen y el reconocimiento que con mucho esfuerzo y resultados la sociedad tiene de las instituciones democráticas del país.

¿Qué pasaría sin un árbitro fuerte? El poder político quedaría sin controles, sin el ente encargado de definir quién tiene la razón ante un conflicto; es decir, sin contención. Se regresaría a la ley del más fuerte. No habría controles para detener o sancionar prácticas ilegales en los procesos electorales; por ejemplo, para frenar amenazas y violencias, la entrada de dinero ilegal a las campañas electorales o el uso indebido de recursos de programas públicos para ganar elecciones.

Debilitar las instituciones electorales es retroceder en el tiempo; es permitir que se imponga la razón de la fuerza sobre la fuerza de la razón. Podemos decir claramente que no hay democracia cuando se pierden los pesos y contrapesos que debe garantizar la división de poderes. La reforma política se debe construir sobre las bases de lo que ya ha funcionado. No existe sistema electoral perfecto, pero pretender que las instituciones que la sociedad mexicana conoce y reconoce deben reformularse completamente, es dar la espalda a nuestra historia y a nuestro proceso democrático. Cuando las instituciones electorales se debilitan, se abre paso a los abusos y al autoritarismo.

La reforma política es deseable, pero no a partir de propuestas que atacan al sistema electoral. Desde mi perspectiva hay otra vía. La vía es fortalecer a las instituciones, analizando detenidamente las fortalezas y debilidades del sistema electoral actual, justamente para perfeccionar el sistema que se tiene, pero nunca para anularlo o comenzar de cero.

Esta reflexión y discusión públicas se dan en el contexto de una potencial reforma electoral en nuestro país. Efectivamente este año el Ejecutivo federal envió al Congreso de la Unión (abril de 2022) una propuesta de reforma política electoral cuyo supuesto principal es el de disminuir el costo de la democracia. A grandes rasgos, la propuesta transforma al Instituto Nacional Electoral (INE) en el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC), remueve las actuales integraciones del Consejo General del INE y de la Sala Superior del TEPJF para elegirlos por votación directa ante la ciudadanía, elimina escaños en el Congreso de la Unión y las legislaturas estatales, elimina las instituciones electorales estatales, tanto administrativas como jurisdiccionales, y limita el financiamiento a partidos políticos, entre otras medidas (López Obrador, A. M., 2022).

A partir de esta propuesta de reforma, el Consejero Presidente del INE sometió la iniciativa al análisis de la Comisión de Venecia, de la cual México es parte. Este organismo consultivo de carácter internacional, en su opinión 1087/2022 del 24 de octubre de 2022, señala en sus conclusiones que “cualquier sistema electoral puede ser mejorado, y es un objetivo legítimo promover cambios institucionales con el objetivo de crear condiciones de transparencia, eficiencia y rendición de cuentas de los órganos de gestión electoral. Sin embargo, cambiar un sistema que funciona bien en general, y que goza de la confianza de diferentes actores electorales, conlleva un riesgo inherente de socavar dicha confianza” (Comisión de Venecia, 2022).

La Comisión de Venecia nos recuerda que para que una reforma constitucional tenga éxito y sea pertinente debe cumplir dos requisitos: uno, ser resultado de un análisis profundo de los problemas y desafíos existentes; y, dos, ser producto de un amplio consenso entre los partidos políticos y la sociedad (Comisión de Venecia, 2022). No hacerlo así menguaría la confianza en las elecciones y abriría dudas sobre la imparcialidad y la legitimidad del sistema electoral y sus instituciones.

La Comisión hace cuatro observaciones que es necesario valorar. En primer lugar, señala que la iniciativa no brinda suficientes garantías de independencia e imparcialidad del organismo administrativo nacional y de las y los jueces del Tribunal Electoral. En segundo lugar, se plantea que el procedimiento propuesto para la elección de las personas consejeras y magistradas debe ser reconsiderado, ya que no está en consonancia con los estándares internacionales y las mejores prácticas en materia electoral.

En tercer lugar, apunta que se debe reconsiderar la creación de un instituto nacional altamente centralizado. Finalmente, advierte que la concentración del proceso de quejas y apelaciones exclusivamente en manos de un tribunal nacional electoral crearía una carga potencialmente muy alta (Comisión de Venecia, 2022). Hasta aquí las conclusiones de la Comisión de Venecia sobre la propuesta de reforma político-electoral que se discute.

Finalizo esta reflexión señalando que fortalecer las instituciones electorales es fundamental para consolidar nuestro Estado de Derecho y garantizar el cumplimiento de los principios democráticos inmersos en nuestra Constitución y ello debe ser a partir de un estudio serio sobre sus fortalezas y debilidades; debe ser también a partir del consenso entre todas las fuerzas políticas que son justamente las participantes del juego electoral.

Desde las instituciones electorales nuestra tarea es identificar los retos y trabajar para mejorar los resultados de nuestra función constitucional en beneficio de la sociedad. Demostrando las fortalezas de nuestro sistema electoral, tendremos la capacidad de señalar con hechos la idoneidad de la institucionalidad y así evitar regresiones mediante reformas que vulneran la democracia mexicana.

Concluyo citando un artículo reciente de José Woldenberg: “Las instituciones electorales son el soporte de nuestra germinal democracia. Convertirlas en correa de trasmisión del poder presidencial acabaría no solo por desfigurarlas a ellas sino a nuestro régimen político” (Woldenberg, 2022).

FUENTES

Bobbio N. (2008), Teoría general de la política, Trotta, Madrid.

Daron A. y J. Robinson (2018), Por qué fracasan los países, Booket Paidós, México.

Ferrajoli L. (2008), Democracia y garantismo, Trotta, Madrid.

Ferrajoli L. (2011), Principia Iuris. Teoría del derecho y de la democracia, Trotta, Madrid.

Freedom House (2022), Freedom in the World 2022. The Global Expansión of Authoritarian Rule, Washington D. C.

Keane J. (2018), Vida y muerte de la democracia, FCE-INE, México.

Levitsky S. y D. Ziblatt (2018), Cómo mueren las democracias, Ariel, México.

López Obrador A. M. (2022), Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se Reforman, Derogan y Adicionan Diversos Artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia Electoral, México.

North D. C. (2006), Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, FCE, México.

Urbinati N. (2019), Me the people. How populism transform democracy, Harvard University Press, Estados Unidos. 

Venice Commission, European Commission for Democracy Through Law (2022), Mexico. Opinion on the Draft Constitutional Amendments Concerning the Electoral System, Opinion No. 1087/2022, Strasbourg, 24 de octubre.

Woldenberg J. (2017), Cartas a una joven desencantada con la democracia, Sexto Piso, México.

_________. (2022), “No a la reforma electoral”, en El Universal, 1 de noviembre, México.