La cuota de género y su evolución

Como anuncié en una entrada anterior Preparación de la elección y la jornada electoral: Un primer Balance[1], hoy dedico esta entrada a hablar sobre la historia de la evolución legislativa de la cuota de género. En una futura entrada hablaré sobre cómo se dieron las reformas y quiénes las impulsaron.

A partir de la reforma electoral de 1993 México emprendió la ruta de las acciones afirmativas, encaminada a igualar las posibilidades de acceso a los cargos de elección popular para mujeres y hombres. Así, el artículo 175.3 del COFIPE señalaba: “Los partidos políticos promoverán, en los términos que determinen sus documentos internos, una mayor participación de las mujeres en la vida política del país, a través de su postulación a cargos de elección popular” (COFIPE, 1993). La legislación no preveía ningún tipo de sanción por el incumplimiento, por lo que la cuota era solamente indicativa para los partidos políticos.

En 1990 el porcentaje de mujeres en la Cámara de Diputados fue de 12.4%. Con la implementación de la cuota introducida por la reforma de 1993, su participación osciló alrededor del 15%, con lo que se demuestra que no estaba logrando incrementar su presencia de manera importante.

En la reforma electoral de 1996 se realizó una pequeña modificación de la cuota, estableciendo en el mismo artículo 175 del COFIPE que los partidos no debían postular más que 70% de candidatos de un solo género (“los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas a diputados y senadores no excedan el 70 por ciento para un mismo género”)[2]. Sin embargo, en esa ocasión tampoco se incluyó una sanción por incumplimiento, por lo que se logró un modesto crecimiento en un 4.8%, llegando al 18% de la presencia femenina en la Cámara de Diputados. “Sin embargo, en la práctica se apreciaba un vacío, ya que los partidos ingresaban candidaturas “simbólicas”, como las candidaturas suplentes, o ubicaban a las candidatas en los últimos lugares de las listas de representación proporcional”.[3]

Con la reforma 2002 la cuota permaneció en el umbral de mínimo 30% de candidaturas femeninas, pero se estableció su aplicación al nivel de las candidaturas propietarias, y no para el total de las candidaturas. A partir de este cambio el 30% de las candidaturas para el género minoritario se calculaban a partir del número de las candidaturas propietarias y no, como se solía hacer antes, a partir del número total de candidatos, sumando a propietarios y suplentes.

Adicionalmente, se fortaleció la cuota en el ámbito de RP, obligando a conformar las listas en segmentos de 3 y a incluir en los primeros tres segmentos de cada lista un candidato de género distinto, con lo que se aseguraba la presencia de por lo menos tres mujeres dentro de los primeros nueve lugares de la lista. Aún más importante fue el establecimiento de la obligatoriedad de la cuota, al incluir en el mismo artículo 175 la posibilidad de la negativa de registro ante el incumplimiento de la cuota de género.

Quiero subrayar que las cuotas nunca dejaron de ser objeto del debate público, en el que sus promotoras, promotores, detractoras y detractores discutían sus posibles alcances, fundamentos y consecuencias. En este debate el argumento más fuerte resultó ser el de la efectividad de la cuota.

El nuevo COFIPE (enero 2008) elevó el umbral de la cuota, estableciéndolo en un nivel mínimo del 40%. Además, modificó la manera de integrar las listas de candidatos de representación proporcional, señalando que deben componerse por segmentos de cinco candidatos y que en cada segmento no se pueden incluir más de tres candidatos de un solo género, acomodándolos de manera alternada. Esas medidas fueron diseñadas para fortalecer la efectividad de la cuota. Sin embargo, se agravó la cláusula de excepción, que permitía a los partidos políticos evitar el cumplimiento de la cuota en las candidaturas seleccionadas “mediante un procedimiento democrático” (antes: “elección directa”). (Artículos 219-220 del COFIPE)

De esta manera, en menos de veinte años, a partir de las modificaciones legislativas y actuación de las autoridades, el porcentaje de representación de las mujeres en el Congreso incrementó del 15% al 37%, en la integración de 2012-2015.

La reforma de 2014

La reforma electoral 2014 abrió una nueva etapa en la participación política de las mujeres en México, al abandonar las acciones afirmativas y reconocer la de paridad de género como principio constitucional. En el artículo 41, base I de la Constitución, se incluyó la obligación de los partidos políticos de garantizar el principio de paridad de género en la postulación de sus candidatas y candidatos a legisladoras y legisladores federales y locales con el 50% de hombres y 50% de mujeres.

El principio constitucional de paridad de género fue desarrollado en dos leyes nuevas: en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LEGIPE) y la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), que sustituyen al anterior código electoral (COFIPE). Ambas leyes contienen reglas importantes, pero también dejan algunos aspectos importantes sin regulación, como se señalará posteriormente.

Estas leyes, establecen que los partidos tienen la obligación de postular a la mitad de candidatos hombres y mitad candidatas mujeres a los cargos de elección del Congreso federal y las legislaturas estatales. Esta obligación aplica tanto a las postulaciones vía uninominal, como plurinominal (artículo 232.3 de la LEGIPE).

Además, todas las fórmulas de candidatos (postulados por partidos o candidatos independientes), tanto vía mayoría relativa como de representación proporcional, deben integrarse por personas del mismo género (artículo 14.4 de la LEGIPE). En el caso de los candidatos a senadores, cada partido o planilla de candidatos independientes deben registrar una lista de dos fórmulas, cada una de género distinto (artículo 14.3 de la LEGIPE). Al mismo tiempo, para las listas de candidatos por el principio de representación proporcional debe aplicarse la alternancia de género. Es decir, se alternan las candidaturas femeninas y masculinas de tal manera que nunca se coloquen juntos dos candidatos del mismo género (artículo 234 de la LEGIPE).

Este principio, a partir de la reforma, debe aplicarse incluso en las elecciones que se celebran bajo los sistemas normativos internos de las comunidades indígenas, como se planteó con anterioridad. La LEGIPE señala que incluso en ese tipo de elecciones debe garantizarse la participación de hombres y mujeres en condiciones de igualdad, respetando los principios constitucionales y las normas legales aplicables (artículo 26 de la LEGIPE).

Finalmente, la legislación establece que las autoridades administrativas electorales (el INE y los OPLES) deben rechazar el registro de las listas que no cumplen con la paridad. Al hacerlo, deben otorgar un plazo fijo para que el partido realice las sustituciones correspondientes. Si el instituto político no cumple, la autoridad debe negarle el registro de sus candidatos (artículos 232 y 241 de la LEGIPE).

La Ley General de Partidos Políticos (LGPP) también contiene reglas importantes relativas a la paridad de género. En primer lugar, la implementación de este principio obliga a los partidos a asegurar la participación efectiva de ambos géneros tanto en la integración de sus órganos como en la postulación de candidatos. Conforme a la ley, los partidos tienen la libertad para determinar los criterios y procedimientos que aplicarán para garantizar la paridad en las postulaciones (artículo 3.3, 4 y 5 de la LGPP).

Además, la Ley General de Partidos Políticos establece que “en ningún caso se admitirán criterios que tengan como resultado que alguno de los géneros le sean asignados exclusivamente aquellos distritos en los que el partido haya obtenido los porcentajes de votación más bajos en el proceso electoral anterior”, es decir, prohíbe la postulación de candidatas mujeres exclusivamente en los distritos perdedores (artículo 3.5 de la LGPP).

Con ello se pretende impedir a los partidos seguir con la vieja práctica de postulación de las mujeres en los distritos donde el partido no tiene oportunidades reales de ganar. Esa práctica generaba un círculo vicioso, en el cual los partidos postulaban a las mujeres en los distritos en los que no tenían ninguna oportunidad de ganar, para después levantar un argumento en contra de la cuota: “es que nadie quiere votar por las mujeres”. A partir de la regla que prohíbe esta actuación por parte de los partidos, estos deberán distribuir candidaturas femeninas y masculinas en sus distritos perdedores.

Quiero subrayar que la actuación de las autoridades electorales ha sido clave para lograr una implementación efectiva de la cuota de género. En especial fue importante la sentencia SUP-JDC-12624/2011, emitida por la Sala Superior del TEPJF durante el proceso electoral 2012. Esta decisión eliminó la excepción a la cuota establecida en la legislación y ordenó que las fórmulas postuladas dentro del 40% de las candidaturas de mayoría relativa reservadas para el género representado, con lo que se logró elevar notablemente representación femenina en ambas cámaras del Congreso. También es notorio que los criterios fijados por el Tribunal en esa y otras sentencias, fueron retomados por el legislador para incorporarlos en la ley.

Es importante reconocer que, a pesar de todas las medidas afirmativas para lograr la igualdad política, el panorama de la construcción de la democracia paritaria en México sigue siendo complejo. Grandes avances que hemos logrado se ven ensombrecidos por los retrocesos representados fuertemente por la violencia política de género. Esto pone en evidencia que la democracia, especialmente la democracia paritaria, no se construye de una vez por todas. Es un esfuerzo constante, un compromiso mayor para las autoridades y para la sociedad, por lo que no podemos darnos por satisfechos con el tan importante reconocimiento de la paridad como principio constitucional, sino que debemos seguir trabajando para hacer realidad para todas las mujeres y, por ende, para todas las personas.

Debemos continuar con los esfuerzos para lograr que en México y en el mundo se logre la participación igualitaria de hombres y mujeres en la política y en todas las esferas de la vida. Debemos construir una democracia plena, recordando que una democracia que no es paritaria, es una democracia a medias.

[1] https://www.janineotalora.com/2018/08/preparacion-de-la-eleccion-y-la-jornada.html

[2]Asimismo, en el artículo Vigésimo segundo transitorio se estableció que "Los partidos políticos nacionales considerarán en sus estatutos que las candidaturas por ambos principios a diputados y senadores no excedan del 70% para un mismo género. Asimismo promoverán la mayor participación política de las mujeres".

[3]Cazarín, Democracia, género y justicia en México, 2011, página 33