jueves, 18 de junio de 2020

VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN Y LA MAGISTRADA JANINE OTÁLORA MALASSIS, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL SUP- REC-81/2020


VOTO PARTICULAR QUE FORMULAN EL MAGISTRADO REYES RODRÍGUEZ MONDRAGÓN Y LA MAGISTRADA JANINE OTÁLORA MALASSIS, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA DICTADA EN EL SUP- REC-81/2020 (VIGENCIA DE LAS MEDIDAS CAUTELARES DICTADAS POR LA SALA REGIONAL MONTERREY, TENDENTES A PREVENIR ACTOS DE VIOLENCIA POLÍTICA DE GÉNERO EN CONTRA DE LA ACTORA)1

En este voto particular exponemos las razones por las cuales estamos en contra de la decisión mayoritaria. Desde nuestra perspectiva, no se actualiza ninguno de los supuestos de procedencia del recurso de reconsideración2 , lo que, además, no deriva en desprotección para la actora ya que esa decisión no afecta la vigencia de las medidas que le fueron otorgadas.

Para justificar nuestra postura, a continuación, desarrollaremos los antecedentes del caso, lo que nos llevará a exponer cuál es el problema jurídico en este juicio. Posteriormente, argumentaremos por qué, desde nuestra perspectiva, no se actualiza alguno de los supuestos de procedencia del recurso de reconsideración.

Luego, precisaremos algunos aspectos a fin de señalar que nuestra postura no vulnera o pone en riesgo los derechos de la actora al ser probable víctima de actos de violencia política de género.

Finalmente, nos interesa destacar que el debate jurisdiccional que este tipo de asuntos genera tanto en el Pleno de la Sala Superior, como en las Salas Regionales, evidencia la necesidad de adoptar un Acuerdo General en donde se delimiten cuestiones fundamentales relacionadas con las órdenes de protección. Además, con ello se contribuiría a dar efectividad a las reformas en materia de violencia política publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 13 de abril de este año.

1. Antecedentes relevantes
La actora, presidenta municipal de Zaragoza (San Luis Potosí), a partir del once de noviembre del dos mil diecinueve inició una cadena impugnativa en la que alegó actos de violencia política de género en su contra, por parte de un regidor del Ayuntamiento, así como de ciudadanas y ciudadanos.

El tribunal local dictó una serie de medidas cautelares a fin de evitar posibles daños a su vida e integridad. Ante la inconformidad de la actora por considerar que esas medidas resultaban insuficientes, la Sala Regional Monterrey emitió medidas adicionales.

Esencialmente, las medidas cautelares que se dictaron fueron 1) la asignación de una escolta; 2) separación inmediata y temporal del cargo al denunciado; 3) prohibición del denunciado de acercarse a la actora, por sí o por terceras personas. Adicionalmente, se vinculó a distintas autoridades locales, así como a la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (CONAVIM) para que, con plena libertad, analizaran las posibles medidas de protección o de procedimientos que pudieran considerarse oportunos para el cese y reparación de los hechos denunciados. Finalmente, ordenó enviar el expediente y la denuncia que la actora había presentado ante el tribunal local al Consejo Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de San Luis Potosí3 , porque esta es la autoridad competente para conocer, sustanciar y, en su caso, determinar si existió violencia política de género en contra de la presidenta municipal, así como para determinar lo conducente respecto de las medidas de protección.

El trece de diciembre del año pasado, el Consejo Estatal registró la denuncia de violencia política de género e inició un procedimiento ordinario sancionador. Cinco días después, la Comisión Permanente de Quejas y Denuncias de ese instituto emitió un acuerdo por medio del cual dejó subsistentes las medidas adoptadas tanto por el tribunal local como por la Sala Regional.

El nueve de marzo pasado, el secretario ejecutivo del Consejo Estatal emitió un acuerdo por medio del cual informó respecto de ciertas medidas adoptadas, en seguimiento a las medidas cautelares dictadas en forma previa. En ese acuerdo, le solicitó a la actora que contestara si consideraba necesario que siguieran subsistentes las medidas de protección, especialmente las consistentes en la asignación de una escolta, la prohibición de que el regidor se le acerque a una distancia razonable, así como su separación temporal del cargo.

Asimismo, se estableció que en caso de que cesaran estas medidas cautelares, seguirían vigentes aquellas medidas de protección de carácter preventivo que se incluyen en los artículos 37y 38fracción IV, de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Finalmente, apercibió a la actora de que, en caso de no responder en un plazo de tres días, sería acreedora de una medida de apremio. Inconforme con este acuerdo, la actora presentó ante la Sala Regional Monterrey, un recurso por medio del cual pretendió combatir: i) el incumplimiento de la sentencia emitida por la propia Sala Regional, al considerar que no se habían cumplido las medidas cautelares dictadas; y ii) la violencia institucional en la que incurrió el secretario ejecutivo del Consejo Estatal al apercibirla, pues consideró que se le estaba revictimizando.

La Sala Regional Monterrey resolvió la demanda de la actora, en el sentido de: i) reencauzar al Consejo Estatal todo lo relacionado con el incumplimiento de las medidas cautelares, pues consideró que ésta es la autoridad competente para sustanciar el procedimiento ordinario sancionador y, por tanto, decidir respecto de las medidas cautelares emitidas a fin de proteger a la actora, así como los agravios relativos a la posible revictimización en contra de la actora; y ii) declarar infundado el incumplimiento de la sentencia alegado por la actora, pues las autoridades que habían sido vinculadas en la sentencia principal ya habían informado a la sala regional respecto del cumplimiento. Por tanto, declaró cumplida su sentencia.

Este acto es lo que ahora se impugna por medio de un recurso de reconsideración. Los agravios se centran, esencialmente, en que:
  • -  La sala regional incurrió en un error judicial al considerar que su sentencia había sido cumplida. A juicio de la actora, esto la deja en un estado de indefensión y de inseguridad jurídica, pues considera que las medidas adoptadas no se han cumplido a cabalidad.
  • -  La omisión por parte de la sala regional de pronunciarse respecto de la violencia institucional del secretario ejecutivo del Consejo Estatal, derivado del apercibimiento que le hizo. Esto, porque considera que se le está revictimizando.
  • -  La falta de protección a los derechos de una víctima de violencia política de género.
    La pretensión de la actora es que se revoque la resolución de la sala regional por medio de la cual se tuvo por cumplida la sentencia principal; se revoque, asimismo, el acuerdo emitido por el secretario ejecutivo del Consejo Estatal; se pronuncie respecto de la violencia institucional y, finalmente, se dicten nuevas medidas cautelares.

2. Problema jurídico
De los antecedentes antes descritos, se desprende que el problema jurídico radica en determinar si fue correcto que la sala regional i) considerara cumplida su sentencia en la que, entre otras decisiones, determinó que lo relativo a las medidas de protección y al fondo del asunto le correspondía al Consejo Estatal y ii) reencauzara la impugnación relacionada con la vigencia de las medidas cautelares al Consejo Estatal, así como sobre el pronunciamiento de la violencia institucionalizada respecto del secretario ejecutivo del Consejo Estatal.

Es decir, de los hechos y antecedentes que se desprenden del expediente, no se advierte que la litis se centre en la vigencia de las medidas cautelares que dictó la sala regional; así como tampoco se desprende que se esté dejando a la actora en una situación de riesgo o de vulnerabilidad, ya que el acuerdo del secretario ejecutivo contenía preguntas dirigidas a la actora respecto de si consideraba que seguían siendo necesarias esas medidas urgentes. Por lo tanto, el problema de fondo –y la inconformidad de la propia actora– radican en determinar si la sala regional, correctamente, tuvo por cumplida la sentencia donde determinó que el órgano competente para conocer tanto de las medidas como del fondo del asunto, era el Consejo Estatal, lo que de ningún modo significa que se haya dejado en desprotección a la actora, ya que, las medidas ordenadas se mantienen. Ninguna de estas cuestiones, a nuestro parecer, actualiza alguno de los supuestos de procedencia del recurso de reconsideración.

3. La demanda debe ser desechada
La lógica que subyace al requisito especial de procedencia es que las sentencias de las Salas Regionales son definitivas e inatacables. Así, el recurso de reconsideración constituye un medio de impugnación de carácter extraordinario que está pensado exclusivamente para que la Sala Superior pueda revisar, en determinados supuestos, las resoluciones de las Salas Regionales6.

En efecto, la única excepción a esta regla es que, conforme lo previsto en el artículo 25 de la Ley de Medios, sus resoluciones puedan ser revisadas por esta Sala Superior ante la subsistencia de una genuina cuestión de constitucionalidad y/o convencionalidad a través del recurso de reconsideración. Esto implica que las salas regionales constituyen órganos
terminales en cuestiones de legalidad dentro de los asuntos de su competencia7.

Ahora, de los apartados previos, advertimos que el problema jurídico no actualiza ninguno de los supuestos de procedencia de este tipo de recursos, como explicamos a continuación:

Inexistencia de un análisis de constitucionalidad o de convencionalidad
Como señalamos previamente, el problema jurídico no implica un análisis de constitucionalidad que amerite la procedencia del recurso de reconsideración. Es decir, la sala regional no llevó a cabo un estudio de constitucionalidad o de convencionalidad y tampoco omitió hacerlo. Contrario a esto, el problema trae implícitas cuestiones de legalidad.

Se trata de una sentencia que no es de fondo
Con esto, se actualiza, en principio, la causal de improcedencia prevista en el artículo 61 de la Ley de medios, en la que se estipula que el recurso de reconsideración procede, únicamente, en contra de las sentencias de fondo dictadas por las salas regionales.

No se actualiza ningún supuesto de procedencia contenido en las jurisprudencias:
Jurisprudencia 39/2016
Según este criterio, el recurso de reconsideración es procedente para controvertir sentencias incidentales de las salas regionales que decidan sobre la constitucionalidad y convencionalidad de las normas8. En el caso, este criterio no se satisface porque, como se desprende de los apartados anteriores, la sala regional no hizo un estudio de constitucionalidad o de convencionalidad que sustentara su decisión. Jurisprudencia 5/2019. De acuerdo con este criterio, un recurso de reconsideración podría ser procedente cuando se trata de asuntos inéditos o que implican un alto nivel de importancia y trascendencia y que, por tanto, i) puedan generar un criterio de interpretación útil para el orden jurídico nacional, o ii) se trate de un recurso efectivo respecto de sentencias que impliquen una posible vulneración grave a la esfera de derechos y libertades fundamentales de personas o colectivos que, de otra forma, no obtendrían una revisión judicial.

Un asunto es importante cuando de éste pueda derivar un criterio jurídico que permita darle coherencia al sistema jurídico en su conjunto y será trascendente cuando se trata de un supuesto excepcional y novedoso que, además de resolver el caso concreto, se pueda proyectar en casos similares.

Desde nuestra perspectiva, este supuesto tampoco se actualiza porque, como mencionamos, el problema jurídico no es más que determinar si las actuaciones de la sala regional fueron conforme a Derecho al considerar que lo decidido en su sentencia estaba cumplido. Es decir, no advertimos que la resolución de este juicio pueda derivar en un criterio jurídico que, además, sea novedoso.

Por otro lado, tampoco considero que estemos frente a un recurso que deba ser conocido por este tribunal, so pena de que se genere una posible vulneración grave a la esfera de derechos y libertades de la actora. Esto, porque el acuerdo emitido por el secretario ejecutivo del Consejo Estatal y del que se duele la actora, no le genera un perjuicio y, mucho menos, la pone en una situación de riesgo o de vulnerabilidad, dado que no se están dejando de implementar las medidas de protección que se dictaron a su favor.

En efecto, la sala regional no decidió respecto de conceder o no una medida cautelar, eso más bien fue materia de su sentencia de fondo, en la que determinó que el Consejo Estatal era el competente para revisar la viabilidad de esas y otras medidas, así como para resolver el fondo. De hecho, la vigencia de las medidas cautelares que ordenó en su sentencia inicial quedaron subsistentes por decisión el Consejo Estatal, es decir, este instituto las hizo suyas, lo que no constituye materia de litis.

En pocas palabras, el problema jurídico que se presentó ante la sala regional consistía en determinar si se había incumplido su sentencia principal. Por ello, la respuesta que emitió esa misma autoridad no estaba relacionada con el dictado de medidas cautelares.

4. Pronunciamiento sobre la situación de la actora
Por último, precisaremos que nuestra postura tampoco deja de observar una perspectiva de género ni de reconocer la necesidad de actuar diligentemente frente a posibles actos de violencia política de género. Concretamente, explicaremos por qué nuestra postura no pone en riesgo a una posible víctima de este tipo de violencia.

Como señalamos en el primer apartado de este voto particular, la presidenta municipal de Zaragoza, San Luis Potosí inició una cadena impugnativa al considerar que era víctima de violencia política de género en su contra. Desde que presentó su denuncia ante el tribunal local, éste dicto una serie de medidas cautelares que incluso, ante la inconformidad de la actora, el propio tribunal rectificó y amplió. Posteriormente, en su momento, la sala regional volvió a modificar las medidas cautelares adoptadas, en tanto el Consejo Estatal, órgano competente para conocer y resolver las denuncias, se pronunciaba al respecto, o bien, emitía sentencia de fondo.

Ese Consejo dejó subsistentes las medidas adoptadas tanto por el tribunal local como por la sala regional y de las constancias disponibles en el expediente no se advierte que estas medidas hayan cesado.

Lo único que se advierte es un acuerdo emitido por el secretario ejecutivo del Instituto Electoral local, donde consulta a la actora si considera que esas medidas siguen siendo necesarias. Sin embargo, después, precisa que aun y cuando dichas medidas dejaran de implementarse por ya no ser necesarias, subsistirían las medidas de protección de emergencia previstas en los artículos 37 y 38, fracción IV, de la Ley de Acceso a las Mujeres a una Vida Libre de Violencia.

Estas medidas consisten en i) la prohibición de intimidar o molestar a la víctima en su entorno social, así como a cualquier integrante de su familia; y ii) ordenar al agresor abstenerse de cometer actos de violencia política y de género, encaminados a afectar el pleno ejercicio del cargo público de la víctima.

De ahí que, si bien reconozco la obligación que tenemos las autoridades de actuar de manera diligente a fin de evitar posibles actos de violencia en contra de las mujeres, también considero que, en el caso, las autoridades competentes –e incluso las no competentes, como fue el caso de la sala regional–están actuando a fin de proteger a la actora respecto de actos que, a primera vista, pueden parecer de violencia política de género.

Además, se debe tener en cuenta que las medidas fueron otorgadas en por el Tribunal local el trece y veintidós de noviembre del año pasado; por la Sala Regional el diez de diciembre, también del año pasado y el posterior dieciocho de diciembre todas esas medidas se dejaron subsistentes por el Consejo Estatal.

Es decir, han transcurrido aproximadamente seis meses desde que estas medidas fueron diseñadas, lo que amerita (además de la resolución de fondo) la revisión de la pertinencia de las medidas a partir de la situación de la actora y el contexto. Desde luego las formas en que el Secretario Ejecutivo decidió hacer tales consultas han sido calificadas por la actora como revictimizantes, lo que, de acuerdo con lo señalado por la Sala Regional, deberá ser analizado y resuelto por el Consejo Estatal. Es decir, este agravio no quedará desatendido.
Por ello, consideramos que nuestra postura no afecta o deja en estado de vulnerabilidad o de riesgo a una posible víctima de violencia política de género.

5. NecesidaddequeseadopteunAcuerdoGeneralsobreórdenes de protección
Esta Sala Superior ha resuelto asuntos vinculados con órdenes de protección que dan cuenta de que previsiblemente estos asuntos irán incrementando y requerirán de criterios precisos que hagan realidad el ejercicio de los derechos político-electorales en condiciones de igualdad y libres de violencia.
En este sentido, destacamos los siguientes asuntos:
  • SUP-JE-115/2019 y sus acumulados, resuelto el 20 de noviembre de 2019en el que, entre otras cosas, la discusión planteada tenía que ver con cuáles deberían ser los estándares de valoración en la emisión de medidas de protección.
  • Acuerdo de Sala dictado dentro del SUP-JDC-164/202010 resuelto el 2 de abril de 2020 en el que, entre otras cosas, la discusión planteada se relacionaba con el otorgamiento y el tratamiento que se debe dar a la solicitud de órdenes de protección a favor de quien alega violencia política en razón de género.
  • Sentencia incidental dentro del SUP-REC-68/202011, resuelta el 29 de abril de 2020 vinculada con la emisión de medidas cautelares a favor de integrantes de una comunidad indígena que alegaban el riesgo de ser expulsados y expulsadas de su comunidad y, en su caso, posible violencia política por razón de género.
  • SUP-REC-74/2020, resuelto el 6 de mayo de 202012, en este asunto, donde estaban implicadas medidas de protección otorgadas a dos varones integrantes de un ayuntamiento y quienes impugnaban eran justamente quienes debían cumplirlas, subyacía el tema del soporte probatorio que tales medidas deben cumplir.
  • Acuerdo de Pleno dentro del SUP-REC-73/2020, resuelto el 3 de junio de 202013, el asunto se relacionaba con la permanencia del establecimiento de medidas de protección para mujeres integrantes del Congreso de Baja California Sur que alegan violencia política en razón de género.
  • Acuerdo de Pleno dentro del SUP-JDC-724/2020, resuelto el 3 de junio de 202014, vinculado a violencia política a integrantes del Congreso de Baja California Sur, en el que se tuvo que analizar qué medidas eran las pertinentes y quién era competente para dictarlas.
  • Asimismo, se encuentra en trámite el SUP-REC-87/2020 donde también está involucrado el tema de las órdenes de protección.
El deber de debida diligencia; el debate jurisdiccional que este tipo de asuntos genera tanto en el Pleno de la Sala Superior, como en las Salas Regionales derivado de la litigiosidad que están generando; los derechos involucrados (vida, integridad y libertad) y la urgencia intrínseca de las medidas, así como los siguientes procesos electorales en puerta, evidencian la necesidad de adoptar un Acuerdo General en donde se delimiten cuestiones fundamentales relacionadas con las órdenes de protección en asuntos de violencia política en razón de género.

El gran y positivo impacto que generó el Protocolo para Atender la Violencia Política contra las Mujeres da muestra de lo que esta Sala Superior, en conjunto con otras instituciones, puede lograr cuando se hace cargo de sus obligaciones nacionales e internacionales y actúa con debida diligencia. Ese Acuerdo General tendría que basarse en la consulta a quienes han vivido este tipo de violencia (tomando en cuenta, sus particularidades por ser, por ejemplo, mujeres indígenas), así como a jueces, juezas e instituciones nacionales e internacionales con experiencia en esta materia. Desde luego, en ese acuerdo habría que incorporar los estándares internacionales aplicables, así como lo previsto en los avances derivados de la reciente reforma en materia de violencia política de género, a partir de los principios de protección primordial de la vida, la integridad física, la libertad y la seguridad de las personas; necesidad y proporcionalidad; confidencialidad; oportunidad y eficacia; el riesgo o peligro existente, y, la seguridad de la víctima.

Como hemos insistido en otras oportunidades, es necesario delimitar una metodología15 para realizar análisis de riesgos que se ajusten a las particularidades de la materia electoral y que permitan delinear medidas de protección adecuadas para las víctimas. Desde luego, esta metodología debe hacerse cargo de la opinión de quien solicita las medidas, lo que no implica trasladarle la responsabilidad de delinearlas, sino atender la problemática acorde a su situación particular.

Asimismo, hemos señalado el enfoque de género en el diseño y ejecución de estas medidas es fundamental a fin de verificar los impactos diferenciados que una orden de protección puede generar, así como la aproximación adecuada a las necesidades de las víctimas. Consideramos que, con este acuerdo, la Sala Superior haría una aportación relevante a la efectividad de las resientes reformas en materia de violencia política en razón de género.

6. Aclaración del Magistrado Reyes Rodriguez Mondragón
Quisiera destacar que mi postura en este juicio no es incompatible con la que sostuve en el recurso de reconsideración SUP-REC-74/2020. En esa sentencia emití un voto concurrente porque, si bien, consideré que se actualizaba el requisito de procedencia del recurso y, además, coincidí con lo resuelto por la mayoría en el fondo, mis argumentos respecto de la procedencia fueron distintos a los de la mayoría.

En esa ocasión razoné que cuando se impugnen acuerdos dictados por las salas regionales respecto de una medida cautelar concedida a fin de proteger los derechos humanos de una persona o grupo de personas, estos se deben admitir sin la necesidad de exigir el requisito especial de procedencia relativo a que subsista una cuestión de constitucionalidad o convencionalidad.

Existe una diferencia entre los problemas jurídicos que subsisten frente a una sentencia de fondo, en la que la sala regional puede hacer un análisis de constitucionalidad para resolver, y un acuerdo, en el que se decide la emisión de medidas cautelares, usualmente, lo que motiva la emisión de estos últimos, es una posible vulneración grave a los derechos de una persona o de un grupo de personas. De esta forma, es muy remota la posibilidad de que, en los acuerdos que emitan las salas regionales respecto de solicitudes de medidas cautelares se encuentren inmersos planteamientos de constitucionalidad o convencionalidad.

Por ello, y dadas las particularidades y los fines que busca un acuerdo en el que se decide respecto de medidas cautelares, considero que, en aquel tipo de casos, procede el recurso de reconsideración sin la necesidad de exigir la existencia de una cuestión de constitucionalidad o convencionalidad.

Conclusión
No acompañamos el criterio mayoritario dado que, desde nuestro punto de vista, el asunto no presenta características que actualicen el supuesto especial de procedencia del recurso de reconsideración, lo que no implica la desprotección de la actora ya que las medidas de protección ordenadas subsisten.

Asimismo, señalamos la necesidad de que esta Sala Superior adopte un Acuerdo General que de claridad sobre la definición de las órdenes de protección en los casos que se sometan a consideración del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.


Magistrada
Janine M. Otálora Malassis



Magistrado
Reyes Rodríguez Mondragón



Colaboraron en la elaboración de este documento Alexandra D. Avena Koenigsberger, José Alberto Montes de Oca Sánchez, Rodolfo Arce Corral, Marcela Talamás Salazar y Melissa Samantha Ayala García.
Emitimos este voto particular con fundamento en los artículos 187, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 11 del Reglamento Interno del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Representación impresa de un documento firmado electrónicamente.
En adelante, Consejo Estatal.
Prohibición de intimidar o molestar a la víctima en su entorno social, así como a cualquier integrante de su familia.
Ordenar al agresor abstenerse de cometer actos de violencia política y de género, encaminados a afectar el pleno ejercicio del cargo público de la víctima.
Ver, por ejemplo, el SUP-REC-358/2018 (votado por unanimidad) en donde se cuestionaba si los bloques de competitividad se ajustaban al principio de paridad. En tal asunto, por unanimidad, la Sala Superior consideró que la autoridad responsable se limitó a exponer consideraciones de estricta legalidad para resolver el problema jurídico que le fue planteado, lo que imposibilitaba la procedencia del recurso de reconsideración.
Ver SUP-REC-108/2018 (votado por unanimidad) donde el tema se vinculaba con la posible vulneración al derecho de integrar autoridades electorales del Estado de México.
8 Rubro RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. ES PROCEDENTE PARA CONTROVERTIR SENTENCIAS INCIDENTALES DE LAS SALAS REGIONALES QUE DECIDAN SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD DE NORMAS. Publicada en la Gaceta de Jurisprudencia y Tesis en materia electoral, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, año 9, número 19, 2016. Páginas 38, 39 y 40.
Aprobado por mayoría de votos con el voto concurrente de la Magistrada Janine Otálora Malassis y en contra del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
10 Aprobado por mayoría de votos con el voto en contra conjunto de la Magistrada Janine Otálora Malassis y del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
11 Resuelto por unanimidad.

12 Aprobado por mayoría de votos, con voto en contra de la Magistrada Janine Otálora Malassis y del Magistrado Indalfer Infante González; así como voto concurrente del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
13 Aprobado por mayoría de votos con el voto en contra conjunto de la Magistrada Janine Otálora Malassis y del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
14 Aprobado por mayoría de votos con el voto en contra conjunto de la Magistrada Janine Otálora Malassis y del Magistrado Reyes Rodríguez Mondragón.
15 Ver nuestros votos particulares conjuntos en el SUP-JDC-724/2020, así como SUP- REC-73/2020.


lunes, 4 de noviembre de 2019

Apuntes sobre identidad étnica en la credencial de elector.



En la sesión más reciente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los y las Magistradas que integramos el Pleno, resolvimos en relación al SUP- JDC-84/2019 y SUP-JDC-103/2019 y acumulados, en relación a la incorporación del dato de identidad indígena en la credencial de elector.

En esta entrada les comparto mis reflexiones sobre el tema.


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Este asunto tiene lugar a partir de la solicitud que una ciudadana del pueblo kiliwa le hace al INE para que en su credencial para votar aparezca su identidad indígena. El Instituto niega esa posibilidad alegando, entre otras cosas, que no tiene competencia, que no tiene forma de verificar si la afirmación de la identidad indígena es o no cierta y que, en todo caso, tendría que llevarse a cabo una consulta.

En el proyecto que presenté en conjunto con el magistrado Reyes Rodríguez, proponemos revocar esa determinación del INE. El problema central de esta discusión tiene que ver con la posibilidad de incorporar el elemento identitario en la credencial de elector a partir de la auto adscripción simple de quien afirme pertenecer a un grupo o comunidad indígena.

En la propuesta concluimos que esto es posible a partir de las siguientes consideraciones.

El artículo 2 de la Constitución federal, establece la conciencia como criterio fundamental para la aplicación del régimen normativo indígena.

Este mismo criterio se observa en el Convenio 189 de la OIT[1] cuando señala que la conciencia de la identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican sus disposiciones[2].

Los derechos a la libre determinación y autonomía abarcan la capacidad para decidir las formas internas de convivencia y organización política.

También la posibilidad de elegir conforme a sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales a sus autoridades o representantes, con el fin de que realicen el ejercicio de sus formas propias de gobierno.

Ello, a su vez, implica la obligación del Estado de establecer instituciones y políticas que garanticen la vigencia de esos derechos, así como el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indígenas.

En este sentido, el artículo 8, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos y Comunidades Indígenas y Tribales, reconoce el derecho a conservar las costumbres e instituciones propias.

El artículo 34, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconoce el derecho a promover, desarrollar y mantener los sistemas jurídicos propios.

En este contexto, estimo que el reconocimiento de una ciudadanía igualitaria puede requerir tanto el respeto a la identidad de cada persona, así como, el respeto a las actividades, prácticas y modos de ver el mundo que son objeto de una valoración singular o que son inseparables de los miembros de los grupos en situación de desventaja[3].

Ciertamente existe una necesidad, y a veces exigencia de reconocimiento, conforme con el artículo 2 de la Constitución federal.

Esa exigencia se vuelve apremiante debido al vínculo entre el reconocimiento y la identidad, donde este último término designa algo equivalente a la interpretación que hace una persona de quién es y de sus características definitorias fundamentales como ser humano.

La tesis es que nuestra identidad se moldea en parte por el reconocimiento o por la falta de este.

En ocasiones, por el falso reconocimiento de la otredad, un individuo o un grupo de personas puede sufrir un verdadero daño, una auténtica deformación si la gente o la sociedad que lo rodean le muestran, como reflejo, un cuadro limitativo, o degradante o despreciable de sí mismo.

El falso reconocimiento o la falta de reconocimiento puede causar daño, puede ser una forma de opresión que aprisione a alguien en modo de ser falso, deformado y reducido[4].

De esta manera, el derecho a la identidad de las personas y comunidades indígenas se encuentra garantizado tanto por nuestro bloque constitucional como por el convencional; es decir, el Estado se encuentra obligado a garantizar la protección de la identidad e integridad cultural de los pueblos indígenas.

En el presente asunto, sale a relucir la estrecha relación que existe entre el derecho a la identidad y el deber del Estado, el reconocimiento es la principal tarea para proteger el derecho de identidad de las personas y, a partir de una política de diferencia vinculada al reconocimiento de las culturas minoritarias e indígenas, se protegen los valores que la constitución reconoce, como la pluriculturalidad.

Partiendo de lo anterior, se estima que el dato referente a la pertenencia de una persona a un pueblo indígena debe aparecer en la credencial de elector si así se solicita expresamente.

La inscripción del dato relativo a la pertenencia de una persona a un pueblo indígena en la credencial tendrá la misma función y efecto que la manifestación unilateral que pudiera hacer una persona respecto de su autoconciencia o auto adscripción.

Esta Sala Superior ya ha tenido la oportunidad de emitir criterios respecto de la importancia que tiene la mera manifestación unilateral para la identidad de las personas.

Me refiero al juicio ciudadano 304 de 2018[5] donde indicamos que, “partiendo de que la identidad sexo-genérica de las personas es una de las manifestaciones fundamentales de la libertad de conciencia, del derecho a la vida privada y del libre desarrollo de la personalidad, debemos concluir que la autoadscripción es el único elemento para determinar la identidad de las personas y el Estado no puede cuestionarla ni solicitar prueba alguna al respecto”[6]. 

A mi parecer dicho razonamiento es aplicable y debe trasladarse en este asunto, donde si bien los supuestos son distintos (en un caso se trata de identidad sexo-genérica y en el presente de identidad indígena), el valor que se le da a la autoadscripción para determinar una las identidades, es coincidente.

Esta Sala Superior ya ha reconocido que la credencial de elector tiene una doble naturaleza[7], ya que constituye un documento que cumple dos funciones que son indisolubles:
  • Es un documento de identificación oficial.
  • Es el documento exigido para votar.


Dicho en otros términos, por disposición legal la identificación de las y los ciudadanos debe llevarse a cabo, por el momento, en un documento de naturaleza electoral cuya función preponderante es el ejercicio del derecho al voto.

Sin embargo, que la función primaria de la credencial sea de índole electoral, no descarta que en las condiciones actuales también sea exigible tutelar el derecho a la identidad —y a la identidad indígena— en la credencial de elector, pues por mandato legislativo actualmente también cumple esa función de identificación, que es indisoluble a la electoral en los términos que ya ha desarrollado esta Sala Superior.

Dicho carácter de identificación oficial lo reconoce el propio Consejo General del Instituto Nacional Electoral en el propio acuerdo reclamado, al estar previsto en el artículo cuarto transitorio del decreto de expedición de la Ley General de Población[8], ya que, al no existir una cédula de identidad ciudadana, resulta viable que se establezca en la credencial para votar a fin de garantizar dicho derecho a la identidad.

Dada esta dualidad de funciones de la credencial de elector, el proyecto señala que el dato relativo a la pertenencia de una persona a un pueblo indígena debe aparecer si así lo pide la parte interesada.

Ello, por las siguientes razones:

La inclusión del dato mencionado forma parte del reconocimiento de la identidad indígena tanto en su dimensión formal, como en su vertiente de instrumento para el fomento a la promoción de dicha identidad.

El que se registre esa información contribuye al desarrollo de la función electoral, pues es un elemento necesario para efectuar las adecuaciones culturales correspondientes en la toma de decisiones en los procesos electorales.La propuesta trae consigo diversas ventajas como la de sensibilizar a las autoridades a las que se presenta la credencial para votar, quienes podrán saber que la persona se identifica a sí misma como integrante de un pueblo indígena.

Asimismo, la incorporación de este dato en la credencial de elector es acorde a los estándares interamericanos de protección a la identidad indígena; es decir, el proyecto sigue los considerandos vertidos por la Corte Interamericana en los asuntos identificados como Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay[9], así como en el de Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador[10]

Por otro lado, el temor a que una herramienta sea mal empleada no debe ser un criterio para dejar de implementarla, en tanto que ello restringiría un derecho que debe ser garantizado a un grupo que ha sido excluido históricamente.

Lo anterior, se robustece con los argumentos vertidos en asuntos internacionales como los casos de Atala Riffo y Niñas v. Chile de la Corte Interamericana de Derechos Humanos[11] y Palmore v. Sidoti[12] de la Suprema Corte Estadounidense.

Ambas cortes siguieron la línea argumentativa que señala que el Derecho y los Estados deben propiciar el avance social, de lo contrario se corre el grave riesgo de legitimar y consolidar distintas formas de discriminación violatorias de los derechos humanos. Es decir, el argumento de la posibilidad de generar discriminación no puede utilizarse para discriminar a las personas.

Es importante indicar que en el proyecto se indica que la incorporación de la autoadscripción indígena en la credencial, al tratarse de una manifestación unilateral, no desconoce que los propios pueblos y comunidades indígenas, en ejercicio de su autonomía, pueden definir las condiciones o características a partir de las cuales se reconocen como integrantes del grupo, así como la libertad de la comunidad de darle algún efecto a la credencial dentro de su sistema normativo interno.

Asimismo, subsiste la obligación del INE de verificar una autoadscripción calificada en el registro de candidaturas de partidos políticos que se encuentren reservadas a indígenas.

El que la autoadscripción indígena se incorpore a la credencial de elector no excluye ni descarta que para el ejercicio de otros derechos, las autoridades competentes, de acuerdo a la legislación aplicable y a las particularidades del caso, podrían ponderar las circunstancias y elementos involucrados y, mediante una motivación reforzada, variar los criterios de identificación de la calidad indígena de una persona, exigiendo algo más que la sola declaración unilateral.

Considero que el principio de progresividad nos ordena ampliar el alcance de la protección del derecho a la identidad cultural en la mayor medida de lo posible, sin retrocesos, de acuerdo con las circunstancias de hecho y de derecho.

Frente al argumento de que esta medida sería costosa en términos presupuestales, es importante tener en cuenta que, al tratarse de un derecho humano -la identidad-, se debería probar que se analizaron todas las vías posibles, que se realizaron todos los esfuerzos posibles para utilizar el máximo de los recursos disponibles; y que la ausencia de medios materiales se justifica por la satisfacción de otro derecho de igual relevancia. Lo anterior no excluiría la posibilidad de que, de forma progresiva, se fuese haciendo realidad la medida en cuestión.

Estoy convencida de que los criterios que sustentan este proyecto garantizan la protección más amplia de las comunidades y pueblos indígenas.


[1] Artículo 1.2.
[2] Ver también el Artículo 33.1 de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas: Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.
[3] TAYLOR, Charles. El Multiculturalismo y “La política del reconocimiento”. Comentarios de Amy Gutmann, Steven C. Rockefeller, Michael Walzar y Susan Wolf. Fondo de Cultura Económica, México, 1993, pp. 21. Entre otras cuestiones, el autor, señala que la lucha por el reconocimiento solo puede encontrar una solución satisfactoria, y ésta consiste en el régimen del reconocimiento recíproco entre iguales.
[4] Op. Cit. Pp. 43-44. Charles Taylor sostiene que, a partir de 1492 los europeos proyectaron una imagen de los indios y de los pueblos colonizados en general, como inferiores, “incivilizados” y mediante la fuerza de la conquista lograron imponer esta imagen a los conquistados.
[5] En dicho asunto, la Sala Superior consideró que la manifestación de pertenencia a un género es suficiente para justificar la autoadscripción de una persona. Por lo que, bajo un principio de buena fe y presunción de la condición, la autoridad electoral debe llevar a cabo el registro conforme a la autoadscripción manifiesta.
[6] SUP-JDC-304/2018 y acumulados, párrafo 282.)
[7] SUP-RAP-109/2010
[8] Dado que la Cédula de Identidad Ciudadana no ha sido regulada a la fecha, el artículo Cuarto Transitorio del Decreto que reformó y adicionó disposiciones de la Ley General de Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de julio de mil novecientos noventa y dos, estableció en su parte final lo siguiente: 
“… En el establecimiento del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que proporcionará el Instituto Federal Electoral proveniente del Padrón Electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la expedición y entrega de la Credencial para Votar con fotografía prevista en el artículo 164 en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. En tanto no se expida la cédula de identidad ciudadana, esta credencial podrá servir como medio de identificación personal en trámites administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la autoridad electoral”.
[9] Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006.
[10] Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas.. Sentencia de 27 de junio de 2012.
[11] Caso Atala Riffo y niñas vs. Chile. Fondo y reparaciones. Sentencia del 24 de febrero de 2012.
[12] 466 U.S. 429.