jueves, 12 de agosto de 2021

Rumbo a la democracia pluricultural

Hace 500 años la Conquista puso fin al gobierno de la gran Tenochtitlán. Se derrumbó el imperio Azteca y eventualmente se conquistó otras culturas y reinos indígenas. Las lenguas originarias, las cosmovisiones y las tradiciones fueron segregadas. La Conquista impuso sus propias instituciones, su nuevo lenguaje, su forma de gobierno. Se hizo oficial una ley, la de quienes llegaron, la de los vencedores.

 

Desde ahí, en 1521, las normatividades originarias quedaron a la sombra de la oficialidad. Varios pueblos indígenas vivieron un proceso de conversión. De pronto su cultura se volvió incorrecta, indeseable, peligrosa. Muchas costumbres y formas originarias de organización social quedaron fuera de la ley oficial. 

 

El nuevo régimen colonial exigía la conversión de la gente indígena hacia las cosmovisiones oficialmente impuestas. Se pretendió que la multiplicidad de identidades, pueblos y tradiciones quedara transformada conforme a los parámetros de la cultura dominante. 

 

A pesar de los incesantes menoscabos, las personas indígenas resistieron. Prueba de ello es que, en aquel entonces, antes del sometimiento se calcula que existían más de 500 lenguas originarias y, aunque el castellano fue impuesto como la nueva lengua oficial, actualmente todavía existen 69 lenguas diferentes con 364 variantes lingüísticas. 

 

El problema fue que, desde ahí, desde hace cinco siglos, se creó una división cultural cuyo impacto trascendió al ámbito jurídico, político y social. Una segregación transversal. Se marcó la diferencia entre “culturas originarias” con sus “usos y costumbres” en contraste con la “cultura oficial” con sus “normas y leyes oficiales”. 

 

Esta separación se arraigó tanto en la cotidianidad que ni siquiera la Independencia, ni la Revolución lograron erradicarla. México surgió como país, pero como uno mestizo. La diversidad cultural quedó absorbida en el mito del mestizaje. 

 

Se crearon leyes conforme al naciente gobierno de un México independentista y revolucionario; sin embargo, otra vez, las normas oficiales, aunque ahora eran mexicanas, también omitieron incluir a las culturas originarias que sobrevivieron.

 

Las cosmovisiones, tradiciones, normas y costumbres indígenas nuevamente quedaron a la sombra de la oficialidad. Permanecieron subsumidas en un régimen jurídico y político ajeno a sus necesidades. 

 

El 23 de diciembre de 1994, durante el Decenio Internacional de las Poblaciones Indígenas del Mundo, la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas decidió que se celebre cada año el Día Internacional de las Poblaciones Indígenas el 9 de agosto, con el afán de reconocer sus tradiciones, valores, idiomas y costumbres.

 

Por otra parte, con la reforma constitucional de 2001, en nuestro país se reconoció la legalidad de los sistemas normativos de los pueblos y comunidades originarias, así como su autonomía para decidir sobre su propia organización y el modo de elegir a sus autoridades.

 

De esta manera, los sistemas normativos tradicionales apenas hace dos décadas consiguieron su reivindicación mediante reconocimiento constitucional. Las normas indígenas se volvieron normatividad oficial. El pluriculturalismo se acompañó con el auge del pluralismo jurídico. 

 

El cambio trascendió al ámbito político-electoral hasta instaurarse una perspectiva intercultural para reducir la brecha de interpretación entre los contextos de las poblaciones originarias y lo dictado por las normas electorales. 

 

Se ha comenzado a reducir la segregación cultural instaurada desde la Colonia a través de las reformas en derechos humanos, de varias sentencias y jurisprudencias emitidas por autoridades jurisdiccionales electorales.  

 

Esta perspectiva intercultural e interseccional instauró un cambio de paradigma electoral que no derivó en la modificación de todas las normas, pero sí modificó las obligaciones de las autoridades electorales para que ahora la democracia y las dinámicas político-electorales se realicen considerando el sistema normativo nacional, federal y estatal; pero también integrando los sistemas normativos. 

 

Ahora, las instituciones ya no le imponen a los pueblos originarios una única visión de orden social, sino que estas diversidades de órdenes políticos establecen sus propios parámetros y las autoridades electorales debemos respetarlos para garantizar así su derecho al autogobierno. 

 

Los pueblos originarios pasaron de estar a la sombra de la oficialidad a regirla en conjunto con el resto de la población gracias al ejercicio democrático. Sin embargo, las normatividades que respaldan su composición social se han mantenido como conocimiento local lo cual dificulta la coordinación del pluralismo jurídico que emana a partir de la incorporación pluricultural al sistema electoral.

 

Todavía falta que se generen los mecanismos para que efectivamente los sistemas normativos en su vertiente electoral sean incluidos como un cuerpo normativo de consulta para que así, cualquier integrante de la ciudadanía pueda conocer y consultar las diversas formas de organización político-electoral que integran nuestra nación pluricultural. Una eventual reforma electoral podría ser la ocasión propicia para potenciar y respaldar los derechos indígenas.

domingo, 11 de abril de 2021

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS EN LOS JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO Y RECURSOS DE APELACIÓN SUP-JDC-416/2021 Y ACUMULADOS, POR CUANTO AL RESOLUTIVO TERCERO DE LA SENTENCIA.

VOTO PARTICULAR[1] QUE FORMULA LA MAGISTRADA JANINE M. OTÁLORA MALASSIS EN LOS JUICIOS PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO Y RECURSOS DE APELACIÓN SUP-JDC-416/2021 Y ACUMULADOS, POR CUANTO AL RESOLUTIVO TERCERO DE LA SENTENCIA.

Emito este voto particular, respecto del resolutivo tercero, ya que disiento de la decisión aprobada por la mayoría de la Sala Superior en la sentencia emitida en este asunto, porque contrario a la determinación adoptada, considero que en el caso debió confirmarse la pérdida del derecho de J. Félix Salgado Macedonio a ser registrado como candidato de MORENA a la gubernatura de Guerrero debido a la omisión de presentar el informe de precampaña que exige el artículo 229 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales[2].

Asimismo, debió revocarse la sanción impuesta a Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros y Luis Walton Aburto, para el efecto de que el Consejo General del INE analizara la infracción cometida, atendiendo a que estas precandidaturas se encontraban reguladas por la segunda hipótesis normativa establecida en el referido artículo 229 de la LEGIPE, pues ninguna alcanzó la postulación por parte del partido.

Para exponer el motivo de mi disenso, explicaré las razones desarrollando, en primer lugar, aquellas conclusiones de la sentencia aprobada con las que coincido. En segundo lugar, presentaré el criterio con el que disiento y que es el correspondiente a la interpretación conforme que se desarrolla en la sentencia respecto del artículo 229 de la LEGIPE. En tercer lugar, expondré la que considero debe ser la interpretación de dicha norma, para finalmente concluir con su aplicación al caso concreto.

1. Conclusiones de la sentencia que se comparten 

En la sentencia aprobada por la mayoría, se estudian los agravios planteados por la parte actora a través de seis apartados. Al respecto, coincido con los argumentos expresados en cinco de ellos; sin embargo, difiero con la propuesta de interpretación conforme que se realiza del artículo 229 de la LEGIPE. Contrario a lo que fue aprobado, advierto que la interpretación del referido artículo 229 debe realizarse de forma sistemática con lo dispuesto en el artículo 456, numeral 1, inciso c), de la LEGIPE, sin que puedan variarse las hipótesis sancionatorias mediante una interpretación conforme.

Coincido con la propuesta aprobada en lo que respecta a que el procedimiento oficioso constituye un mecanismo complementario al procedimiento de revisión de informes de gastos de precampaña, cuando la autoridad fiscalizadora advierta la comisión de posibles infracciones en la materia. De esta forma, el procedimiento no sólo se constituye como un mecanismo de investigación, sino que también se convierte en el vehículo para garantizar el derecho de audiencia de las partes sujetas a la investigación. Como se precisa en la sentencia, a través del desarrollo del procedimiento es que la autoridad fiscalizadora puede analizar las manifestaciones que formulen tanto el partido político, como las precandidaturas respecto de aquellas irregularidades motivo de la investigación.

Con base en estas consideraciones es que comparto la decisión de desestimar aquellos agravios destinados a plantear violaciones procesales y al derecho de audiencia. Tal y como se desarrolla en la sentencia, durante la sustanciación del procedimiento oficioso, tanto MORENA como la y los precandidatos tuvieron la oportunidad de presentar alegatos y pruebas para controvertir las irregularidades señaladas por la autoridad fiscalizadora, sin que al respecto hayan aportado elementos que desvirtuaran las conclusiones acerca de la acreditación de la realización de actos de precampaña que no fueron reportados en su momento.

Asimismo, coincido con la conclusión respecto de que J. Félix Salgado Macedonio, Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros y Luis Walton Aburto tienen el carácter de precandidata y precandidatos a la gubernatura de Guerrero. Los argumentos planteados en la sentencia son consistentes con la línea jurisprudencial de esta Sala Superior a través de la cual se identifica que sin importar la denominación que se les dé en el proceso al interior del partido, al tratarse de personas que pretendían ser postulados por MORENA a la candidatura para la gubernatura de Guerrero, deben ser considerados como participantes en el proceso interno de selección, con independencia de que obtuvieran, del órgano partidista facultado para ello, algún tipo de registro con la referida denominación.

En ese sentido, al existir las precandidaturas, se actualizó la hipótesis normativa conforme a la cual estaban obligadas estas personas a presentar sus informes de ingresos y gastos de precampaña, aun y cuando estos estuviesen en ceros. 

Al respecto, comparto también que la presentación ad cautelam que realizó MORENA hasta el pasado veintidós de marzo no puede considerarse como una presentación extemporánea, sino como una omisión. Esto debido a que la dilación en su presentación provocó que estos no pudiesen ser verificados conforme a los plazos para el desarrollo del proceso de fiscalización de las precampañas.

De igual forma, considero que la parte actora no desestimó la conclusión en la resolución impugnada acerca de que las personas sancionadas realizaron actividades de precampaña. Como se señala en la sentencia, además, la realización de estas conductas quedó confirmada por la Sala Superior al aprobar la resolución dictada en el expediente SUP-RAP-61/2021, ya que en ella se acompañó el contenido del dictamen consolidado en el que se determinó que las personas aspirantes de MORENA a la gubernatura de Guerrero realizaron gastos de precampaña.

Finalmente, comparto que fue correcta la individualización de la sanción a MORENA consistente en la imposición de una multa, toda vez que el partido únicamente controvirtió dicha pena con base en la premisa equivocada de que no se realizaron actos de precampaña.

2. Interpretación conforme del artículo 229 de la LEGIPE desarrollada en la sentencia 

A pesar de coincidir con las conclusiones que se desarrollan en la sentencia, difiero de la necesidad de realizar una interpretación conforme de los artículos 229, numeral 3, y 456, numeral 1, inciso c), fracción III, de la LEGIPE.

El criterio mayoritario sostiene que asiste la razón a la parte impugnante acerca de que la sanción de pérdida o cancelación de registro que se establece en la ley resulta cuestionable, a la luz de un análisis conforme al principio constitucional de proporcionalidad que deriva de lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución federal. En ese sentido, argumenta la mayoría, la pérdida del derecho a ser registrado no puede ser una sanción que se imponga de forma automática, sino que es necesario atender a los bienes tutelados y a la lesión que se haya producido.

Así, en la sentencia se concluye que antes de imponer la sanción deberá distinguirse entre i) la omisión de presentar el informe de ingresos y gastos de precampaña, y la presentación extemporánea de éste, y ii) en consecuencia, para sancionar dichas conductas, la autoridad deberá tomar en cuenta las circunstancias particulares del caso e individualizar la sanción, de acuerdo con el catálogo de sanciones contemplado en el artículo 456 de la citada ley.

3. Disenso acerca de la interpretación del artículo 229 de la LEGIPE

La parte impugnante cuestiona la constitucionalidad del artículo 229 de la LEGIPE, debido a que considera que mandata la imposición de una sanción que no puede graduarse y cuya pena es muy gravosa. Considero que estos agravios debían calificarse como infundados, toda vez que la norma combatida establece un catálogo de sanciones posibles con base en la conducta identificada y la calidad de las personas respecto de quienes se acredita dicha conducta.

Con la finalidad de dar claridad a mi exposición, resulta pertinente transcribir el contenido de los artículos 229, párrafo 3 y 456, párrafo 1, inciso c), de la LEGIPE:

Artículo 229. […]

3. Si un precandidato incumple la obligación de entregar su informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo antes establecido y hubiese obtenido la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva, no podrá ser registrado legalmente como candidato. Los precandidatos que sin haber obtenido la postulación a la candidatura no entreguen el informe antes señalado serán sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de esta Ley.

Artículo 456.

1. Las infracciones señaladas en los artículos anteriores serán sancionadas conforme a lo siguiente: […]

c) Respecto de las personas aspirantes, precandidatas o candidatas a cargos de elección popular:

I. Con amonestación pública;

II. Con multa de hasta cinco mil días de salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, y

III. Con la pérdida del derecho del precandidato infractor a ser registrado como candidato o, en su caso, si ya está hecho el registro, con la cancelación del mismo. Cuando las infracciones cometidas por aspirantes o precandidatos a cargos de elección popular, cuando sean imputables exclusivamente a aquéllos, no procederá sanción alguna en contra del partido político de que se trate. Cuando el precandidato resulte electo en el proceso interno, el partido político no podrá registrarlo como candidato.

Del análisis de ambos artículos, considero que deben distinguirse dos hipótesis normativas. 

La primera de ellas refiere a la sanción que corresponde a la persona precandidata que omita presentar su informe de ingresos y gastos de precampaña y haya resultado vencedora en el proceso interno de selección para ocupar la candidatura motivo de la precampaña. 

La segunda hipótesis refiere al resto de las precandidaturas que no lograron la postulación a la candidatura por parte del partido político.

La distinción entre estas hipótesis resulta relevante, pues la sanción correspondiente se encuentra graduada en atención a la gravedad de la omisión de presentar el informe de precampaña, como consecuencia del supuesto en que su ubique la persona infractora. Al respecto, el catálogo de sanciones establecido en el artículo 456, párrafo 1, inciso c), de la LEGIPE establece tres tipos posibles de sanciones: i) amonestación pública, ii) multa o iii) la pérdida del derecho de la persona precandidata a ser registrada en la candidatura o la cancelación de esta candidatura en caso de que ya se hubiese realizado.

En ese sentido, la gravedad de la sanción a imponer se encuentra condicionada a la infracción cometida y a la calidad de la persona infractora. En lo que refiere a la infracción, la ley establece el supuesto más grave que es el de la omisión en la presentación del informe de precampaña. La gravedad de esta conducta deviene de la importancia y objeto de la fiscalización de las precampañas conforme a los estándares establecidos en la Constitución federal, a partir del modelo de fiscalización de dos mil catorce.

En el texto constitucional se reconoce el derecho de la ciudadanía a ser votada; sin embargo, este derecho está sujeto a determinados requisitos, condiciones y términos, establecidos en la legislación secundaria. En el caso del requisito de presentación de informes de precampaña, el objeto de la norma es el de transparentar la actuación de los partidos políticos, así como de sus integrantes y de todas las personas que participen en los procesos electorales, garantizando una correcta rendición de cuentas ante la autoridad fiscalizadora.

A través del régimen de fiscalización, lo que se pretende es dar certeza y trasparencia en las cuentas, esto es, el origen de los recursos y su debido control, tutelando que la actividad de los entes políticos se desempeñe en apego a la legalidad. 

Establecidos estos principios y objetivos del régimen de fiscalización, entonces es que se puede identificar la gravedad de la infracción consistente en la omisión de presentar el informe de ingresos y gastos de precampaña que exige la ley. 

No obstante, la omisión se identifica como la infracción más grave; sin embargo, no es la única que puede cometerse en relación las irregularidades en la presentación de los informes de precampaña. La Sala Superior ha distinguido entre la omisión y la presentación extemporánea de los informes de precampaña. Respecto de esta segunda infracción, al resolver el expediente SUP-JDC-1521/2016 y acumulado, el Tribunal Electoral determinó que era desproporcional la imposición de la sanción correspondiente a la pérdida del derecho de registro del entonces actor como candidato, debido a que, en el caso, no hubo una omisión en la presentación del informe de precampaña, sino una presentación extemporánea. 

En ese sentido, se ha reconocido en los precedentes de la Sala Superior que la sanción por irregularidades en la presentación de los informes de precampaña se encuentra graduada en atención a la gravedad de la conducta cometida. Siendo la presentación extemporánea un supuesto menos grave frente a la omisión total, en virtud de que la primera permite aún (en principio) que la autoridad electoral ejerza su función fiscalizadora, en tanto la segunda hace nugatoria esta función, teniendo cada infracción una sanción distinta en atención a la gravedad.

Como segundo elemento, debe distinguirse que la omisión no tendrá las mismas consecuencias ni producirá el mismo daño si se actualiza respecto de la persona precandidata que habrá de ocupar una candidatura o cuando se actualiza respecto de aquellas personas que únicamente ocuparon una precandidatura, pero que no fueron seleccionadas para ser postuladas para contender por el cargo de elección.

En el caso de la persona seleccionada para ocupar la candidatura, la omisión de presentar el informe de precampaña produciría consecuencias de la máxima gravedad de mantenerse la postulación, pues se validaría la participación en la contienda electoral de una candidatura respecto de la que subsisten cuestionamientos sobre los recursos empleados para realizar las actividades necesarias para llamar al voto a su favor. 

En lo que respecta a aquellas personas que no alcanzaron la postulación, la gravedad de la omisión de presentar el informe de precampaña es una cuestión que tiene que analizarse atendiendo al caso concreto, pues el daño y las implicaciones de esta infracción obedecerán a las circunstancias en que se hayan cometido, tomando en consideración que no son las personas postuladas a la candidatura motivo de la precampaña. Esto corresponde al espíritu del legislador en la reforma de 2014, que claramente establece la pena máxima en caso de omisión en la presentación del informe por parte del candidato vencedor en la contienda, en tanto que para los precandidatos perdedores en dicha contienda la ley remite para fijar la sanción al Libro Octavo de la LEGIPE que establece un catálogo de sanciones que van de la amonestación pública a la pérdida del derecho a ser registrado como candidato. 

Con base en esta interpretación que distingue dos hipótesis sancionatorias distintas reguladas en el artículo 229, párrafo 3, de la LEGIPE, respecto de la cual pueden actualizarse diferentes infracciones con distintos grados de gravedad y que se establecen los parámetros para determinar la sanción aplicable conforme al artículo 456, párrafo 1, inciso c), de la misma ley, es que resulta innecesario desarrollar una interpretación conforme de las normas precisadas.

Para explicar lo anterior conviene distinguir que en el control constitucional de las normas existe una interpretación conforme en sentido amplio y otra en sentido estricto. 

La primera de ellas refiere a la obligación de interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia. En cambio, la interpretación conforme en sentido estricto significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, las personas juzgadoras deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos.[3]

En el caso, la mayoría decidió aplicar una interpretación conforme en sentido estricto respecto de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona. No obstante, resulta problemático el uso de esta técnica interpretativa, pues no se señalan cuáles son las varias interpretaciones jurídicamente válidas más allá de cuestionar la aplicabilidad de la literalidad de la ley. Al no desarrollarse los posibles sentidos interpretativos es que no se justifica el llamamiento a realizar una interpretación conforme, porque esta técnica tiene como propósito que los órganos jurisdiccionales puedan decidir entre interpretaciones válidas de las normas por aquellas que garanticen el ejercicio más amplio de los derechos humanos, lo que en el caso no acontece.

Al contrario, la decisión mayoritaria incurre en una inconsistencia en el uso de la técnica de la interpretación conforme, pues ésta no se utiliza para decidir entre interpretaciones válidas, sino para modificar las hipótesis sancionatorias del artículo 229, párrafo 3, de la LEGIPE. Al no haberse desarrollado la interpretación de la norma y no haberse distinguido entre los diferentes supuestos sancionatorios en atención a la gravedad de la infracción y a la calidad de la persona responsable de su comisión, tal como lo regula la norma, lo que la sentencia genera es una interpretación que se aparta del sistema sancionatorio establecido por el Congreso de la Unión.

La decisión mayoritaria implica interpretar la infracción consistente en la omisión de la entrega de los informes de precampaña y modifica su contenido para establecer que la sanción a esta conducta podrá variar entre las hipótesis que establece el artículo 456, párrafo 1, inciso c) de la propia legislación. No obstante, esta interpretación es inconsistente con el análisis detallado de la norma cuestionada y la distinción entre los tipos de infracción y posibles personas responsables.

Con base en estas consideraciones es que advierto que los artículos 229, numeral 3, y 456, numeral 1, inciso c), fracción III, de la LEGIPE son constitucionales y que la interpretación conforme aprobada en la sentencia modifica las hipótesis normativas reguladas por el Congreso de la Unión, siendo esta la razón por la que disiento del criterio mayoritario.

Además, es necesario precisar que la Sala Superior en diversos precedentes ya ha establecido que, en caso de presentación extemporánea del informe, siempre y cuando la extemporaneidad se dé en un plazo razonable que permita a la autoridad ejercer su función fiscalizadora, debe sancionarse acorde con el artículo 456 de la LEGIPE, en tanto que la omisión en su presentación debe sancionarse con la pena máxima.

4. Caso concreto

Establecida la interpretación de los artículos 229, numeral 3, y 456, numeral 1, inciso c), fracción III de la LEGIPE, considero que en el caso concreto lo conducente era confirmar la sanción impuesta a J. Félix Salgado Macedonio consistente en la pérdida del derecho a ser registrado como candidato de MORENA a la gubernatura de Guerrero. 

Y acompaño la revocación de la determinación del Consejo General del INE respecto de Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros y Luis Walton Aburto, debido a que fueron sancionados sin que se distinguiera su calidad de candidatos perdedores en la contienda interna de MORENA, para efectos de la graduación de la pena. En ese sentido, a mi consideración, debió ordenarse al Consejo General del INE que analizara la infracción cometida por estas personas de forma individual y separada, atendiendo a que estas precandidaturas se encontraban reguladas por la segunda hipótesis normativa establecida en el referido artículo 229, numeral 3[4] de la LEGIPE, ya que ninguna alcanzó la postulación por parte del partido.

Esta determinación considera que el procedimiento de fiscalización comprende el ejercicio de las funciones de comprobación, investigación, información, asesoramiento, que tiene por objeto verificar la veracidad de lo reportado por los sujetos obligados, así como el cumplimiento de las obligaciones que imponen las leyes de la materia y, en su caso, la imposición de sanciones.

De los artículos 41, párrafo 2, fracción V, apartado B, numeral 6 y segundo párrafo, de la Constitución federal; 32, párrafo 1, inciso a), fracción VI, 190, párrafo 2, 191, párrafo 1, inciso g), 192, numeral 1, incisos d) y h) y 199, párrafo 1, incisos d) y e), de la Ley Electoral se desprende, que:

a.  El Instituto Nacional Electoral es la autoridad facultada para la fiscalización de las finanzas de los ingresos y egresos de los partidos políticos y de las campañas de los candidatos, a través del Consejo General.

b.    El Consejo General ejerce sus facultades de supervisión, seguimiento y control técnico de los actos preparatorios en materia de fiscalización, a través de la Comisión de Fiscalización.

c.    Dentro de las facultades de la Comisión de Fiscalización se encuentra la de revisar las funciones de la Unidad de Fiscalización, con la finalidad de garantizar la legalidad y certeza en los procesos de fiscalización, así como modificar, aprobar o rechazar los proyectos de dictamen consolidados y las resoluciones emitidas con relación a los informes que los partidos están obligados a presentar, para ponerlos a consideración del Consejo General en los plazos que esta ley establece.

d.    La Unidad de Fiscalización es la facultada para revisar los informes de los partidos y sus candidatos, así como para requerir información complementaria vinculada con dichos informes.

e.    El Consejo General es el facultado para imponer las sanciones que procedan por el incumplimiento de obligaciones en materia de fiscalización y contabilidad.

Por su parte, el artículo 190 de la Ley Electoral establece, que la fiscalización se realiza en los términos y conforme con los procedimientos previstos en la propia ley, de acuerdo con las obligaciones previstas en la Ley General de Partidos Políticos.

En este sentido, corresponde al Instituto Nacional Electoral la fiscalización de las finanzas de los partidos políticos relativas a los procedimientos electorales, federal y locales, así como de las precampañas y campañas de las precandidaturas y candidaturas, respectivamente.

La obligación fundamental de presentar informes de precampaña ante el Instituto Nacional Electoral, entre otros, corresponde a los partidos políticos, pues de conformidad con el sistema nacional de fiscalización los institutos políticos son responsables ante el Instituto Nacional Electoral de la presentación de los mencionados informes.

Entre los órganos internos de los partidos políticos, debe existir uno que sea responsable de la administración de su patrimonio, así como de la presentación de los informes de ingresos y egresos, incluidos los de precampaña.

Los partidos políticos deberán presentar esos informes en los plazos establecidos en la normativa electoral y con los comprobantes necesarios, para cada una de las precandidaturas a los cargos de elección popular registradas para cada tipo de precampaña, especificando el origen y monto de los ingresos, así como los gastos efectuados.

Las precandidaturas que participen en los procedimientos internos de los partidos políticos tienen el deber jurídico de presentar sus informes de ingresos y egresos de precampaña, ante los partidos políticos.

Así, en principio las precandidaturas no tienen el deber jurídico de presentar sus informes de ingresos y egresos en precampaña, ante la autoridad administrativa electoral nacional, pues sólo de forma excepcional se podrá hacer.

La omisión de presentar los informes de precampaña constituye una infracción por parte de los partidos políticos y de las precandidaturas, en caso de incumplimiento, serán sancionados de conformidad con lo previsto en la normativa aplicable.

Las precandidaturas son responsables solidarias del cumplimiento de la obligación relativa a la presentación de informes de precampaña, pero necesariamente deben ser requeridos previamente, a fin de demostrar que efectivamente exhibió el informe ante su partido político.

De acuerdo con las normas jurídicas precisadas, esta Sala Superior ha destacado los siguientes aspectos relevantes[5]:

a.    Los partidos políticos tienen la obligación legal de presentar informes de gastos de precampaña por cada uno de las candidaturas internas o fórmulas registradas ante el partido, a más tardar dentro de los diez días posteriores a la conclusión de las precampañas[6];

b.    Las precandidaturas son responsables solidarios del cumplimiento de los informes de precampaña, por lo que deberán entregar al órgano partidista competente el informe de gastos de precampaña, a más tardar dentro de los siete días siguientes al de la jornada comicial interna o celebración de la asamblea respectiva;

c.    Todas las precandidaturas deberán presentar sus informes de gastos de precampaña con independencia de su procedimiento de designación, incluso, en caso de no haber realizado gastos o cuando no se hayan recibido recursos, supuestos en los cuales se deberán presentar los informes en ceros[7], y

d.    Una vez recibidos los informes por parte de las precandidaturas, los partidos políticos deberán generar los informes de gastos de precampaña que habrán de presentar ante la autoridad fiscalizadora mediante el Sistema de Contabilidad en Línea.

Por su parte, la Ley General de Partidos Políticos establecen las reglas que deberán seguir los partidos políticos para presentar informes de precampaña, así como el procedimiento que debe seguirse para la presentación y revisión de dichos informes. Tales reglas y procedimiento son[8]

Previamente al inicio de las precampañas, a propuesta de la Comisión de Fiscalización, el Consejo determinará el tipo de gastos que serán estimados como de precampaña.

El órgano responsable de la administración del patrimonio y recursos financieros de los partidos políticos será el responsable de la presentación de los diversos informes que los partidos están obligados a presentar. 

Las precandidaturas presentarán a su partido los informes, quien a su vez los presentará ante la autoridad para cada uno de los precandidatos registrados para cada tipo de precampaña. En ellos se especificará el origen y monto de los ingresos, así como los gastos realizados.

Los informes se presentarán a más tardar dentro de los diez días siguientes al de la conclusión de la precampaña.

Una vez entregados los informes de gastos de precampaña, la Unidad Técnica de Fiscalización del Instituto Nacional Electoral, tendrá un plazo de quince días para su revisión.

En caso de que advierta la existencia de errores u omisiones técnicas, lo informara al partido político y lo prevendrá para que, en el plazo de siete días a partir de la notificación, presente las aclaraciones o rectificaciones pertinentes.

Concluido el plazo para las aclaraciones, la Unidad Técnica contará con diez días para elaborar el dictamen y proyecto de resolución para ser sometido a la Comisión de Fiscalización, el cual deberá contener como mínimo la siguiente información: 

a.    El resultado y las conclusiones de la revisión de los informes que hayan presentado los partidos políticos, 

b.    La mención de los errores o irregularidades encontrados en los mismos, y 

c. Precisar las aclaraciones o rectificaciones que presentaron los partidos políticos después de haberles notificado con ese fin.

Además, la Comisión de Fiscalización contará con seis días para aprobar los proyectos y, una vez concluido dicho plazo, la Comisión tendrá un plazo de setenta y dos horas para presentar el proyecto ante el Consejo General.

Finalmente, el Consejo General contará con seis días para su discusión y aprobación. 

En consecuencia, puede señalarse que el proceso de revisión de los informes de precampaña conforme a la Ley General de Partidos Políticos[9] contempla el desarrollo de un proceso en aproximadamente cuarenta y siete días.

Con relación al procedimiento de fiscalización, los partidos políticos tienen obligaciones ineludibles que deben cumplir al margen de la forma de proceder de las precandidaturas. 

El hecho de que una precandidatura no presente su informe de gastos de precampaña no exime al partido de cumplir con su obligación de presentar ante la Unidad de Fiscalización el informe respectivo, el cual podría ser presentado en ceros, si el partido advierte que la precampaña no recibió ingresos y que en ellas no se realizaron gastos[10].

De conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo INE/CG519/2020 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral y 018/SE/27-01-2021 del Consejo General del Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero —por el que se establecen los plazos relativos a la fiscalización del periodo de precampaña—, se afirma que el periodo de precampaña a la gubernatura fue del martes diez de noviembre de dos mil veinte al viernes ocho de enero de dos mil veintiuno.

El límite de entrega de los informes de precampaña fue el once de enero de dos mil veintiuno. 

En este contexto, la autoridad responsable mediante el procedimiento oficioso instaurado ante la omisión de presentación de informes de ingresos y gastos hizo del conocimiento la falta de registro del informe a los sujetos obligados, dando la oportunidad de manifestar lo que a su derecho conviniera y, en su caso, presentar los documentos idóneos para cumplir con tal obligación. Cuestión que no fue desahogada en el presente caso. 

Sin embargo, la representación MORENA ante el Consejo General del Instituto Nacional Electoral presentó un escrito el pasado veintidós de marzo, en el cual manifestó argumentos relativos a diversas personas que se ostentaron a las precandidaturas cuestionadas. 

La autoridad responsable sostuvo que el citado escrito fue recibido en el plazo que corre entre la etapa de presentación del Dictamen Consolidado y del Proyecto de Resolución respecto a los informes de ingresos y gastos de precampaña del proceso electoral federal 2020-2021 al Consejo General del Instituto Nacional Electoral y a la aprobación de estos por dicho órgano colegiado —etapa final de la fiscalización—. 

Al respecto, considero que, con independencia de la eficacia de la documentación presentada por el partido político el pasado veintidós de marzo, lo cierto es la evidente imposibilidad de la autoridad fiscalizadora de instrumentar y desahogar su actividad conforme a los plazos estipulados en la Ley General de Partidos Políticos. 

Como precisé, es posible apuntar que el proceso de revisión de los informes de precampaña conforme a la Ley General de Partidos Políticos contempla el desarrollo complejo de fases en aproximadamentecuarenta y siete días.

En este sentido, si bien pudiera sostenerse una presentación extemporánea de los informes de precampaña, un elemento a tomar en cuenta es la total obstaculización del proceso de fiscalización de la autoridad responsable, lo anterior, en atención al propio calendario de fiscalización —en donde el veintiséis de febrero correspondió la aprobación por parte del Consejo General del Instituto Nacional Electoral—, como al calendario del presente proceso electoral —en el cual el cinco de abril daban inicio las campañas electorales federales—. 

De esta forma, el escrito de veintidós de marzo fue recibido superado el plazo que corre entre la etapa de presentación del Dictamen Consolidado y del Proyecto de Resolución al Consejo General del Instituto Nacional Electoral, así como su aprobación, es decir, posterior a la etapa conclusiva del procedimiento de fiscalización. 

De ahí, la imposibilidad de la autoridad de retornar a las etapas más tempranas del proceso de fiscalización.

Por ello, si bien la sanción debe ser justipreciada al cumplimiento inoportuno, valorando el plazo en el que se presenta el informe, en el caso, se coartó la posibilidad de que la autoridad administrativa ejerciera las facultades de fiscalización en su integridad. 

La reforma constitucional de dos mil catorce en la materia, revolucionó el modelo de fiscalización de los recursos de partidos políticos y candidaturas, pasando de la simple revisión de informes presentados por los sujetos obligados, a un esquema de seguimiento de realización de gastos y registro en línea, con padrón de proveedores y mecanismos de vigilancia y monitoreo.

De esta manera, la presentación de informes marca la conclusión del proceso de fiscalización y no su inicio, tan sólo a la espera de su dictaminación final.

En consecuencia, desde mi visión las faltas cometidas afectaron y pusieron en peligro el adecuado manejo de recursos provenientes del erario público, ante la falta de conocimiento y debido control contable de las actividades del partido político, así como uno de los principios que persigue la fiscalización, que es no permitir que se desconozca el origen de los recursos que provengan de fuente privada. 

Por ello, advierto que fue correcto el reconocimiento de la autoridad responsable respecto de la omisión en presentar los informes de precampaña relativos al proceso electoral local ordinario 2020-2021 en el estado de Guerrero, entre otros, de las siguientes personas:

Persona

Cargo

J. Félix Salgado Macedonio

Gubernatura

Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros

Luis Walton Aburto

Adela Román Ocampo

Sin embargo, como apunté, las consecuencias de dicho incumplimiento son distintas derivado de lo previsto en el artículo 229, numeral 3, de la LEGIPE, toda vez que J. Félix Salgado Macedonio fue la persona seleccionada en el proceso interno de MORENA para ocupar la candidatura a la gubernatura de Guerrero; la omisión en la presentación del informe de precampaña se ubica en la sanción máxima, esto es, no poder ser registrado, al tratarse una falta de mayor gravedad. En ese sentido, a mi consideración, fue correcta la determinación del Consejo General del Instituto Nacional Electoral de sancionarle con la pérdida del derecho a ser registrado como candidato a la gubernatura del estado de Guerrero.

En el caso de Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros y Luis Walton Aburto, la autoridad electoral no consideró que les era aplicable la segunda hipótesis sancionatoria del citado artículo,esto es, que deben ser sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de la LEGIPE, por lo que debió revocarse el acto combatido para que la autoridad electoral emitiera un nuevo pronunciamiento atendiendo al catálogo establecido en el artículo 456, numeral 1, inciso c), de la referida ley.

Cabe señalar también, que no se puede validar el que un partido político declaré no tener precandidatos, ni precampaña para justificar la omisión absoluta de presentación de informes, ya que esto implicaría un fraude a la ley. 

Finalmente, señalo que la sentencia aprobada es omisa en tomar en consideración la jurisprudencia 9/2016, cuyo rubro y texto señalan:

INFORMES DE GASTOS DE PRECAMPAÑA Y CAMPAÑA. SU PRESENTACIÓN EXTEMPORÁNEA, DEBE CONSIDERASE COMO FALTA SUSTANTIVA.—De lo establecido en los artículos 79, numeral 1, inciso a), fracción III, de la Ley General de Partidos Políticos, así como 443, numeral 1, inciso d), de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, se desprende que los partidos políticos tienen la obligación de presentar, dentro del plazo previsto, los respectivos informes de precampaña y campaña, con la finalidad de transparentar su actuación y rendir cuentas ante la autoridad fiscalizadora. En ese sentido, la conducta que obstaculice la rendición de cuentas, como lo es la presentación extemporánea de los informes de ingresos y gastos de los precandidatos y candidatos de los partidos políticos, debe considerarse como una falta sustantiva, por tratarse de un daño directo al bien jurídico relacionado con la rendición de cuentas y a los principios de fiscalización, que impide garantizar, de manera oportuna, la transparencia y conocimiento del manejo de los recursos públicos.

Sin omitir, que esta jurisprudencia derivó, entre otros, de dos recursos de apelación promovidos por el partido MORENA, por lo que este no desconocía su contenido, cuya observancia es obligatoria.

5. Conclusión

He sostenido que la democracia, como un sistema que permite la participación activa y pasiva de la ciudadanía en la conformación del poder político, es también un sistema de rendición de cuentas de todos los actores políticos ante la sociedad. Por ello, la labor de las y los jueces constitucionales debe ante todo buscar en la interpretación de la norma el equilibrio entre los derechos individuales y los colectivos. 

La fiscalización de los partidos políticos y de las candidaturas se ubica como una obligación de actores políticos y un derecho de la ciudadanía en conocer el uso y destino de los recursos públicos. De esta manera, la persona juzgadora debe ponderar los principios de legalidad y certeza, la obligación de transparencia, el derecho político a ser votado de los precandidatos y el derecho colectivo a la información, para efecto de garantizar la viabilidad de todo modelo.

Así, la presentación de los informes de precampaña constituye un acto que integra el necesario proceso de fiscalización de los recursos que se ejercen en un proceso electoral. La omisión en su presentación constituye una falta grave que imposibilita el correcto desarrollo de los procesos de fiscalización y, con ello, se vulneran los principios que esta tutela.

En ese sentido, me aparto de las consideraciones adoptadas en la sentencia aprobada por la mayoría del Pleno de la Sala Superior, al considerar que en el caso debió confirmarse la pérdida del derecho de J. Félix Salgado Macedonio a ser registrado como candidato de MORENA a la gubernatura de Guerrero debido a la omisión de presentar el informe de precampaña que exige el artículo 229 de la LEGIPE.

Asimismo, debió revocarse la sanción impuesta a Adela Román Ocampo, Pablo Amílcar Sandoval Ballesteros y Luis Walton Aburto, para el efecto de que el Consejo General del INE analizara la infracción cometida, atendiendo a que estas precandidaturas se encontraban reguladas por la segunda hipótesis normativa establecida en el referido artículo 229 de la LEGIPE, pues ninguna alcanzó la postulación por parte del referido partido político.

Por tal motivo, formulo el presente voto particular respecto del Tercer resolutivo. 



[1] Con fundamento en los artículos 187, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 11 del Reglamento Interno de este Tribunal Electoral.

[2] En adelante LEGIPE. 

[3] Resulta aplicable la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P. LXIX/2011(9a.), de rubro “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”, disponible para consulta en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, página 552.

[4] 3. Si un precandidato incumple la obligación de entregar su informe de ingresos y gastos de precampaña dentro del plazo antes establecido y hubiese obtenido la mayoría de votos en la consulta interna o en la asamblea respectiva, no podrá ser registrado legalmente como candidato. Los precandidatos que sin haber obtenido la postulación a la candidatura no entreguen el informe antes señalado serán sancionados en los términos de lo establecido por el Libro Octavo de esta Ley.

[5] Ver sentencia SUP-JDC-1020/2015, p.12.

[6] No obstante que en el caso el plazo transcurrió del 8 al 11 de enero conforme al calendario que tuvo que ser ajustado por el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero, esto conforme a la determinación INE/CG519/2020 que contiene el ACUERDO DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO NACIONAL ELECTORAL POR EL QUE SE APRUEBAN LOS PLAZOS PARA LA FISCALIZACIÓN DE LOS INFORMES DE INGRESOS Y GASTOS CORRESPONDIENTES A LOS PERIODOS DE OBTENCIÓN DE APOYO CIUDADANO Y PRECAMPAÑA, DEL PROCESO ELECTORAL FEDERAL ORDINARIO Y LOCALES CONCURRENTES 2020-2021.

[7] De los artículos 238 y 240 del Reglamento de Fiscalización, es posible advertir que todas las precandidaturas deben presentar sus informes de ingresos y gastos, con independencia de su procedimiento de designación, a través del Sistema Integral de Fiscalización, incluyendo a las precandidaturas únicas. 

[8] Ver artículos 43, párrafo 1, inciso c), 75, 77, 78, 79, párrafo 1, inciso a), y 80, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos. 

[9] Ver artículo 80, párrafo 1, inciso c), de la Ley General de Partidos Políticos. 

[10] Ver sentencia SUP-RAP-116/2015, p. 26.