La idea de bicameralismo se ha desarrollado a lo largo de siglos. Históricamente, la cámara alta fue un espacio reservado para que las clases privilegiadas defendieran sus prerrogativas.
En este sentido, es posible rastrear el origen de las cámaras altas a la organización política de las ciudades-Estado griegas y del Imperio Romano. Posteriormente –durante los siglos doce y trece– estos órganos fueron adoptados en regiones europeas, destacando el Reino de España, los principados italianos y germanos, así como el Reino de Inglaterra.
Al transcurrir el tiempo y como resultado del creciente arraigo de los fundamentos democráticos que debían sustentar a los gobiernos, las funciones de las cámaras altas se transformaron.
Hacia los siglos dieciocho y diecinueve, diversos países contaban ya con segundas cámaras que mostraban rasgos democráticos, como el Senado estadounidense.
Sin embargo, fue hasta el periodo posterior a la Segunda Guerra Mundial que se cuestionó, de forma generalizada, la consonancia entre la membresía exclusiva de las clases privilegiadas en las cámaras altas y los principios democráticos que imperaban.
En consecuencia, estos órganos se transformaron para incluir una mayor representación social.
Actualmente, alrededor del 40 % de los parlamentos en el mundo son bicamerales, aunque su composición y funcionamiento varía en cada país.
Esta recurrencia de los sistemas bicamerales hace relevante examinar su conveniencia. Por lo tanto, la segunda sección del informe que nos ocupa esboza los principales argumentos enunciados, en el debate público, a favor y en contra del bicameralismo.
Al respecto, se mencionan seis objeciones que comúnmente se han hecho a este sistema. De entre ellas, destacan:
-
la duplicidad de labores entre ambas cámaras;
-
el prolongado proceso para tomar decisiones, así como el costo asociado
al funcionamiento de dos órganos en lugar de uno, y
-
la posibilidad de que las funciones de las cámaras altas sean asumidas
por otras entidades en arreglos institucionales distintos.
Por su parte, el informe identifica nueve argumentos principales a favor de los sistemas bicamerales, por ejemplo:
-
la función que desempeñan como contrapeso a la cámara baja y a otros
poderes;
-
la posibilidad de representación de territorios al interior de un Estado
que permite incluir intereses locales en la toma de decisiones públicas, y
- el beneficio técnico que pueden aportar las segundas cámaras al mejorar la calidad del trabajo legislativo.
Categorización de las segundas cámaras
En
el tercer capítulo del Informe, se hace una categorización de las segundas
cámaras, en función de su composición, métodos de selección de sus integrantes
y competencias.
Esta clasificación se basa en el análisis del sistema de los 24 Estados miembros de la Comisión de Venecia que cuentan con una legislatura compuesta por dos cámaras.
En cuanto a la primera categoría, la composición, el informe destaca que ésta refleja el tipo de representación que tienen las segundas cámaras.
En las federaciones, por ejemplo, se busca que las unidades territoriales que existían antes de establecerse la unión política conserven una participación paritaria. Adicionalmente, en países que cuentan con primeras cámaras basadas en la representación por población, las segundas cámaras permiten a las provincias o estados más pequeños amplificar su voz y avanzar sus intereses.
En la representación de estas entidades federativas en las cámaras, el informe identifica tres categorías.
Por un lado, está la representación igual de estados desiguales –es decir, que son distintos en cuanto a tamaño y otros factores–.
Por otro lado, existe la representación ponderada, en la que los estados federados envían miembros a la cámara alta en proporción a su población.
También hay sistemas que combinan estas formas de representación. Éste es el caso de México.
Así, la territorialidad es un factor determinante para la conformación de las cámaras altas en muchos países, como lo es precisamente en España. En estos casos, las personas que integran las segundas cámaras suelen elegirse por sufragio universal, directo y secreto. En consecuencia, la política partidista desempeña un importante papel en su funcionamiento.
La segunda clasificación de las cámaras altas que propone el informe es según el método de selección de sus integrantes.
En este sentido, destaca que comúnmente se utilizan diferentes métodos para seleccionar a las personas integrantes de la cámara baja y a las que conforman la cámara alta.
Desde luego, existen excepciones, como Italia, en donde los miembros del Senado se eligen con el mismo sistema que los de la cámara baja.
Cabe señalar que las cámaras altas suelen tener menos miembros que las bajas. En términos generales, esto responde a que las segundas cámaras buscan propiciar una reflexión legislativa más profunda, lo que se ve favorecido con un menor número de integrantes. Asimismo, estas cámaras tienen poderes más limitados que las cámaras bajas, lo cual es importante cuando los desacuerdos entre ambas se resuelven en una sesión conjunta. En estos casos, la cámara baja puede hacer valer su mayoría numérica.
En cuanto a la tercera clasificación de las cámaras altas, que se refiere a sus poderes o competencias, el informe sugiere dos modelos: los sistemas bicamerales simétricos o los asimétricos.
El bicameralismo simétrico es común en los países donde las dos cámaras son elegidas directamente por la ciudadanía. Este sistema también se conoce como "bicameralismo fuerte", debido a la igualdad de rango constitucional entre ambas cámaras y, en particular, al gran poder otorgado a la cámara alta.
En contraste, en sistemas de bicameralismo asimétrico este poder es significativamente más reducido. En ellos, las decisiones de la segunda cámara incluso pueden ser anuladas por la cámara baja. Por lo tanto, en estos casos de "bicameralismo débil", la cámara alta suele desempeñar una función primordialmente consultiva.
En México, contamos con un sistema en el que los poderes de ambas cámaras son muy similares. Sin embargo, nuestro modelo también asigna competencias específicas a cada una de ellas.
En suma, las atribuciones que se le dan a las segundas cámaras tienen un impacto sobre la dinámica institucional que se genera en el poder legislativo. Esta interacción puede ser de unidad, cuando ambas cámaras se apoyan mutuamente, o de fricción cuando una cámara intenta coartar o impedir que la otra actúe de cierta forma.
Otros factores formales e informales también afectan las relaciones entre cámaras. De entre ellos, destacan las funciones y competencias que se otorgan a cada una de ellas, los criterios de composición y renovación, y el papel que desempeñan los partidos políticos durante todo este proceso.
El informe identifica tres mecanismos básicos mediante los cuales se suelen resolver las disputas entre ambas cámaras.
El primero es el llamado sistema de navette o de “ir y venir”. En él, las dos cámaras intercambian y revisan proyectos de legislación hasta acordar un texto conjunto.
Otro mecanismo para resolver disputas es que se encarga a una comisión parlamentaria intermediaria elaborar una propuesta de compromiso, ante diferencias entre ambas cámaras.
Y el tercer mecanismo identificado en el informe es celebrar una sesión conjunta de las cámaras que permita debatir puntos de vista divergentes y llegar a acuerdos.
Elementos de buenas prácticas en el bicameralismo
Una
vez establecida esta categorización del bicameralismo, el cuarto capítulo del
informe aborda los elementos de buenas prácticas de este sistema.
Con este objetivo, comienza señalando que existen países en los que este modelo nunca ha sido una opción; otros que lo abolieron y no tienen intención de reintroducirlo; los que lo perciben como un elemento fundamental de su modelo constitucional; los que cuentan con él, pero tienen planes de eliminarlo, y aquellos que son unicamerales pero consideran la posibilidad de transitar al bicameralismo.
Aquí destaco que es claro que el bicameralismo implica procedimientos de toma de decisiones más complicados que los previstos en el unicameralismo. Sin embargo, el modelo es muy útil para representar intereses regionales o de grupos específicos, para establecer un contrapeso adicional a otros poderes y para desempeñar tareas que la cámara baja no puede realizar.
En el informe, también analizamos la relación entre el bicameralismo y distintas características de los países que integran la Comisión de Venecia, por ejemplo, la población, la diversidad y la extensión territorial.
En el caso de la población, advertimos que los países con menos de 10 millones de habitantes suelen ser unicamerales, destacando excepciones como Suiza o Austria.
Por el contrario, países con más de 11 millones de habitante suelen optar por el bicameralismo, con excepciones como Turquía o Corea del Sur.
Sobre este punto es importante destacar el caso de Perú, que tiene un estimado de 34 millones de habitantes. En 1993, este país optó por transitar del bicameralismo al unicameralismo. Sin embargo, una reforma constitucional de este mismo año reintrodujo al Senado, el cual será electo en 2026.
Otro aspecto que impacta el funcionamiento del bicameralismo es la historia del país que lo adopta. Este modelo puede ser la herencia de sociedades con estructuras jerárquicas muy definidas; puede ser entendido como un mecanismo para fortalecer el federalismo o los contrapesos, o bien, ser considerado una buena práctica constitucional –como ocurrió en los a países postcomunistas–.
En cuanto a la forma de gobierno, el informe señala que el bicameralismo se encuentra tanto en modelos parlamentarios, como en los presidenciales y mixtos.
Adicionalmente, el informe examina el impacto de la forma del Estado –esto es, si se trata de una república o de una monarquía– en la relación entre la persona jefa de Estado y la legislatura. En este sentido, destaca que la forma en la que la primera accede al poder, esto es, por elección o por sucesión al trono, no es tan determinante como las competencias en materia legislativa que posee.
Por su parte, respecto a la relación con la estructura del Estado, si bien los Estados unitarios pueden tener una segunda cámara, en las federaciones, como México, existe una práctica sistemática de ser bicamerales, mismo caso que en los estados regionalizados, como España.
Una vez establecido esto, el siguiente apartado del informe aborda el estatus de quienes integran las segundas cámaras. Al respecto, destaca que, por lo general, suelen tener los mismos derechos y obligaciones que sus pares de la cámara baja. Sin embargo, también señala que el mandato de las y los integrantes de las cámaras altas comúnmente es más amplio.
Enseguida, se encuentra una de las secciones más importantes del informe, la relativa a las competencias específicas de las segundas cámaras, destacando las siguientes:
1) Reformas
constitucionales: En algunos países, la aprobación de la
segunda cámara es indispensable para las enmiendas al texto constitucional;
2) Supervisión:
Las segundas cámaras pueden llegar a tener un papel de vigilantes del adecuado
ejercicio de otros poderes, por ejemplo, en materia de política internacional;
3) Nombramientos: Algunas cámaras altas tienen un papel preponderante en materia de nombramientos de altos funcionarios, por ejemplo, de los tribunales superiores, como ocurre en México;
4) Protección
de derechos humanos: A través de la promoción controversias
en contra de leyes ante la Corte Constitucional;
5) Derecho
de veto: El cual puede ser absoluto o suspensivo, en
caso de este último, el veto puede ser anulado por la cámara baja por medio de
una votación de mayoría calificada;
6) Garante
del federalismo, así como del correcto desarrollo de las
relaciones internas entre entidades federativas, y
7) Función
legislativa interina, el cual ejerce de manera
provisional cuando la cámara baja es disuelta o se encuentra inactiva.
Finalmente, el informe concluye con un apartado de perfiles demográficos que pueden ser requeridos para la integración de las cámaras. En muchos casos, por ejemplo, la edad para ser electa o designada a la cámara alta suele ser mayor a la exigida para la cámara baja. Lo anterior puede deberse a la percepción de que las competencias que la cámara alta ejerce requieren de un mayor grado de madurez, lo cual adquiere especial relevancia si se toma en cuenta que estas cámaras han destacado por su rol reflexivo y moderado.
Asimismo, el género de las personas que integran las segundas cámaras es un aspecto interesante a tomar en cuenta, ya que en muchos casos se prevén integraciones paritarias o cuotas de candidaturas reservadas para mujeres, como es el caso mexicano y el español.
Por su parte, España prevé que la lista de candidaturas al Senado debe acercarse lo más posible al equilibrio numérico entre hombres y mujeres.
En suma, el informe examina detalladamente las características de los distintos modelos bicamerales presentes en Estados miembros de la Comisión de Venecia. Este análisis brinda importantes elementos para evaluar la eficiencia de estos sistemas, de acuerdo con las peculiaridades de cada país.
