Para seguir con la reflexión sobre la oportunidad de que una
#ReformaElectoral fortalezca a la democracia, me gustaría sumar tres apartados a
los dos ya expuestos en la entrada anterior.
3. Sistema de Partidos Políticos
En el sistema electoral
de partidos políticos, el diseño legislativo puede contribuir a la
resolución de la hiperlitigiosidad enfocándose en tres aspectos:
Primero, en la simplificación
y aclaración de reglas electorales, a fin de evitar la controversia sobre
las mismas y en consecuencia la litigiosidad.
Lo
podríamos lograr modificando, por ejemplo, algunas reglas de campañas, a fin de
reducir las impugnaciones relativas a los contenidos de los mensajes de
propaganda.
Podríamos también simplificar
una gran parte de las reglas electorales, que tendría que reducir los
conflictos competenciales y las dudas acerca de su implementación.
En segundo lugar, podrían adoptarse medidas
que contribuyan a agilizar los procesos
de justicia electoral, por ejemplo, actualizando la Ley General del Sistema
de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Efectivamente, es necesario
actualizar la Ley de Medios, para
incorporar los criterios emitidos por el TEPJF durante los últimos 20 años,
respecto de la procedencia de los diversos juicios y recursos.
También podría implementarse el juicio electrónico. Lo
idóneo sería que las y los actores —la ciudadanía, los partidos, etc.— pudieran
presentar las impugnaciones a distancia, a través de los medios electrónicos.
Con ello podríamos, además de fortalecer el acceso a la protección de la
justicia, reducir los tiempos y los costos de tramitación de los recursos.
Por otra parte, deberían establecerse plazos límite para que los tribunales
electorales estatales resuelvan las impugnaciones de su competencia. Lamentablemente,
la dilación en el dictado de las sentencias a nivel local obstruye el acceso a
la justicia, ya que implica que la instancia federal resuelva en plazos
extremadamente breves.
El objetivo es que los tribunales electorales resuelvan
las impugnaciones de su competencia en tiempos razonables, para así permitir la
revisión de sus decisiones por las instancias superiores.
Y, en tercer lugar,
sería conveniente el establecimiento de
mecanismos alternativos de solución de conflictos (MASC), a fin de resolver con mayor agilidad la litigiosidad en el
sistema de partidos políticos.
La literatura especializada menciona principalmente tres tipos de MASC: mediación, conciliación y arbitraje.[1]
Los tres tipos tienen elementos en común y a la vez importantes diferencias,
conforme a lo siguiente:
· La mediación
consiste en un proceso en el cual un tercero, ajeno a las partes, facilita la
comunicación entre ellos para delimitar el conflicto y encontrar una solución;
· La conciliación
añade a las funciones de facilitador —delimitar el conflicto y apoyar la
comunicación entre las partes— el generar propuestas de solución; y
· El arbitraje
implica un rol más protagónico del tercero imparcial, quien después de escuchar
a las partes impone la solución al conflicto y es de cumplimiento obligatorio.[2]
Asimismo,
los MASC pueden funcionar como:
· Mecanismos
de solución de conflictos post-electorales
entre el gobierno y la oposición;
· Mecanismos
para reforzar el cumplimiento de la
normatividad electoral; y como
· Mecanismos
de solución de conflictos electorales.
En nuestro país, desde 1997, se ha iniciado el proceso de
reconocimiento e incorporación de los MASC en las legislaciones locales y la
federal. Sin embargo, este proceso ha estado enfocado en la justicia penal y en
los asuntos civiles, mercantiles y familiares.[3]
No obstante, también hay precedentes en materia electoral.
Por ejemplo, la Ley General de Partidos Políticos (LGPP), en su artículo 46,
obliga a los institutos políticos a establecer mecanismos alternativos de
resolución de conflictos, que deben ser de sujeción voluntaria y su desarrollo
debe respetar las formalidades del procedimiento.
Me parece que el establecimiento de los MASC ayudaría a
aliviar la hiperlitigiosidad en el sistema de partidos, en temas —por ejemplo—
relativos a la vida interna partidista o en la elaboración y aceptación de los
reglamentos y lineamientos que aprueben las autoridades electorales para dar
cumplimiento a la normatividad correspondiente.
4.
Sistemas Normativos Internos
En lo que concierne a los pueblos y comunidades indígenas,
cabe señalar que también sus conflictos político-electorales han estado
incrementándose a través del tiempo, por diversas causas.
De esta forma, pasamos de 9 asuntos tratados en el
proceso electoral de 2006-2007 a 444 asuntos en el proceso electoral 2017-2018;
y previamente 569 asuntos en el proceso electoral 2016-2017.[4]
A
diferencia del sistema de partidos —donde hay una sobreregulación— en los
sistemas normativos internos existe un vacío legal que
ha sido colmado a través de las sentencias del Tribunal Electoral, con el
objetivo de facilitar el acceso a la justicia de los pueblos y comunidades
indígenas y fortalecer el ejercicio de sus derechos político-electorales.
Sin embargo, para hace
eficiente su acceso a la justicia, me parece que también en este sistema
electoral serían altamente útiles los MASC.
El objetivo sería implementar mecanismos de justicia
alternativa más idóneos y congruentes con la cosmovisión de los pueblos y
comunidades, que a la vez puedan permitir a las partes conflictuadas alcanzar
acuerdos favorables para ambas.
La implementación de estos mecanismos de justicia
alternativa podría evitar la tan frecuente polarización de las posturas y la
generación de conflictos entre los integrantes de las comunidades indígenas.
El reconocimiento de mecanismos alternativos de solución
de conflictos ayudaría a las comunidades a resolver —de forma
autónoma— los posibles desacuerdos, así como recurrir a la
justicia del Estado únicamente de manera excepcional.
Por ejemplo, el Código de
Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales para el Estado de Oaxaca
(CIPPEO) ya prevé un mecanismo de mediación
(artículos 264 al 266), para atender las controversias que se presenten durante
los procesos de elección bajo sistemas normativos internos y que debe ser
empleado antes de acudir a cualquier instancia estatal.
Este Código define la mediación como: “un método de resolución alternativa de conflictos electorales, basado
en la democracia, la pacificación social, la tolerancia, el diálogo, el respeto
y el consenso, implementado por el Instituto con el objeto de construir
acuerdos justos, aceptables y pacíficos, en los procesos electorales en
municipios que se rigen por sus sistemas normativos internos” (artículo
266).
En esos procesos, el Instituto Estatal Electoral y de Participación
Ciudadana de Oaxaca (IEEPCO), a través de la Dirección Ejecutiva de Sistemas
Normativos Internos, funge como mediador principal.[5]
De acuerdo a su regulación,[6]
el proceso puede iniciar a petición de parte o por resolución de autoridades
electorales (judiciales o administrativas).
Cabe señalar que el mecanismo establecido se asemeja más al de
conciliación que al de mediación, toda vez que prevé un papel activo del
facilitador en la articulación de la propuesta, a partir del “diseño de una
propuesta general de atención, tratamiento y resolución del conflicto, por
parte del mediador o mediadora, así como un programa y agenda de trabajo”.[7]
De esta forma, en Oaxaca el proceso de mediación es utilizado para
atender los conflictos en las comunidades que eligen a sus autoridades bajo
sistemas normativos internos.
5 Los MASC
fortalecerían la justicia electoral
En suma, los mecanismos
alternativos de solución de conflictos pueden fortalecer ambos sistemas electorales: tanto el de partidos políticos
como los sistemas normativos internos, a fin
de agilizar y resolver los problemas de
hiperlitigiosidad.
La
propuesta de fortalecer los mecanismos alternativos en el ámbito del derecho
electoral es acorde con las tendencias mundiales y nacionales, que
pretenden promover soluciones a los conflictos entre partes, a partir de una
igualdad efectiva y no como simple formalidad ante la ley.
Por supuesto, las
particularidades de la materia electoral exigen algunas regulaciones
específicas para hacer compatibles las lógicas de mediación con la del
Derecho electoral mexicano. Entre ellos podrían incluirse las siguientes reglas:
Primero. La
mediación es un mecanismo alterno a los medios convencionales (juicios y
recursos), aunque no los niega ni elimina. De hecho, son posibles escenarios en
los que se incorpora la mediación, en ciertos y determinados ámbitos, o bien
acorde a lo que determine el juez o tribunal, durante la sustanciación de los
medios de impugnación.
Segundo. La
mediación se puede llevar a cabo en tanto quien deba decidir lo tenga que
hacer.
Tercero. La
vinculación a determinada salida, sugerida o no por parte del mediador, debe
ser voluntaria y libremente aceptada.
Cuarto. Los
ámbitos del Derecho electoral en los que se pudiera recurrir a la mediación son
los asuntos relativos a los sistemas normativos internos, la vida interna de los partidos políticos, así como la elaboración
de los reglamentos, lineamientos y otros instrumentos que aprueben las
autoridades electorales para dar cumplimiento a la normatividad
correspondiente.
Quinto. La
mediación debe ser realizada por funcionarios independientes y con
conocimientos especializados en utilización de ese tipo de mecanismos, por lo
que requiere de creación de una estructura que podría tener cabida al interior
del Tribunal Electoral.
Y sexto. Los acuerdos
logrados a través del procedimiento de mediación deberían ser revisados y
certificados por la autoridad electoral, para verificar que cumplan con los
requisitos de constitucionalidad y legalidad. Lo anterior, en virtud de que en
cualquier caso la validez de la solución adoptada podría ser cuestionada por
quien tenga interés.
Concluyo esta entrada seriada diciendo que ante el contexto actual de
hiperlitigiosidad —y conscientes de las complejidades que implica—debemos explorar las posibilidades de
extender la implementación de los mecanismos alternativos de solución de
conflictos a la justicia electoral federal, considerando que podrían ser
útiles en los potenciales conflictos con entramados normativos abiertos o
complejos, y que además admiten varias soluciones posibles.
Estoy convencida de que los
mecanismos alternativos de solución de conflictos deben ser parte de una
próxima reforma electoral.
[1] José Alfredo
Plascencia García, Los medios
alternativos de solución de conflictos como principio de legalidad y el
notariado en la justicia electoral. Sufragio,
Revista Especializada en Derecho Electoral, No. 7, noviembre de 2011, p.
188.
[2] Ibídem.
[3] María Guadalupe
Márquez Algara y José Carlos De Villa Cortés, Medios alternos de solución de conflictos, en: Derechos humanos en la Constitución: Comentarios de Jurisprudencia
Constitucional e Interamericana, Eduardo Ferrer Mac-Gregor Poisot, José
Luis Caballero Ochoa y Christian Steiner, México: SJN, UNAM y Konrad Adenauer
Stiftung, 2013.
[4] https://www.te.gob.mx/informe/wp-content/uploads/2018/11/Informe-2017-2018_versi%C3%B3n-electr%C3%B3nica_light.pdf
[5] Artículo 1.3 de los
Lineamientos y metodología para el proceso de mediación en casos de
controversias respecto de las normas o procesos de elección en los municipios
que se rigen por sistemas normativos internos.
[6] Artículo 10 de los Lineamientos y
metodología para el proceso de mediación en casos de controversias respecto de
las normas o procesos de elección en los municipios que se rigen por sistemas
normativos internos.
[7] Artículo 20, inciso b.