En la sesión más reciente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los y las Magistradas que integramos el Pleno, resolvimos en relación al SUP-
JDC-84/2019 y SUP-JDC-103/2019
y acumulados, en relación a la incorporación del dato de identidad indígena en la credencial de elector.
En esta entrada les comparto mis reflexiones sobre el tema.
Este asunto tiene lugar a partir de la solicitud que
una ciudadana del pueblo kiliwa le hace
al INE para que en su credencial para votar aparezca su identidad indígena. El Instituto niega esa
posibilidad alegando, entre otras cosas, que no tiene competencia, que no tiene
forma de verificar si la afirmación de la identidad indígena es o no cierta y
que, en todo caso, tendría que llevarse a cabo una consulta.
En el proyecto que presenté en conjunto con el magistrado Reyes
Rodríguez, proponemos revocar esa determinación del INE. El problema central de esta discusión tiene que ver
con la posibilidad de incorporar el elemento identitario en la credencial de
elector a partir de la auto adscripción simple de quien afirme pertenecer a un
grupo o comunidad indígena.
En la propuesta concluimos que esto es posible a
partir de las siguientes consideraciones.
El
artículo 2 de la Constitución federal, establece la conciencia como criterio
fundamental para la aplicación del régimen normativo indígena.
Este
mismo criterio se observa en el Convenio 189 de la OIT[1] cuando señala que la
conciencia de la identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio
fundamental para determinar los grupos a los que se aplican sus disposiciones[2].
Los
derechos a la libre determinación y autonomía abarcan la capacidad para decidir
las formas internas de convivencia y organización política.
También
la posibilidad de elegir conforme a sus normas, procedimientos y prácticas
tradicionales a sus autoridades o representantes, con el fin de que realicen el
ejercicio de sus formas propias de gobierno.
Ello,
a su vez, implica la obligación del Estado de establecer instituciones y
políticas que garanticen la vigencia de esos derechos, así como el desarrollo
integral de los pueblos y comunidades indígenas.
En
este sentido, el artículo 8, del Convenio 169 de la Organización Internacional
del Trabajo sobre Pueblos y Comunidades Indígenas y Tribales, reconoce el
derecho a conservar las costumbres e instituciones propias.
El
artículo 34, de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los
Pueblos Indígenas reconoce el derecho a promover, desarrollar y mantener los
sistemas jurídicos propios.
En
este contexto, estimo que el reconocimiento de una ciudadanía igualitaria
puede requerir tanto el respeto a la identidad de cada persona, así como, el
respeto a las actividades, prácticas y modos de ver el mundo que son objeto de
una valoración singular o que son inseparables de los miembros de los grupos en
situación de desventaja[3].
Ciertamente
existe una necesidad, y a veces exigencia de reconocimiento, conforme con el
artículo 2 de la Constitución federal.
Esa
exigencia se vuelve apremiante debido al vínculo entre el reconocimiento y la
identidad, donde este último término designa algo equivalente a la
interpretación que hace una persona de quién es y de sus características
definitorias fundamentales como ser humano.
La
tesis es que nuestra identidad se moldea en parte por el reconocimiento o por
la falta de este.
En
ocasiones, por el falso reconocimiento de la otredad, un individuo o un grupo
de personas puede sufrir un verdadero daño, una auténtica deformación si la
gente o la sociedad que lo rodean le muestran, como reflejo, un cuadro
limitativo, o degradante o despreciable de sí mismo.
El
falso reconocimiento o la falta de reconocimiento puede causar daño, puede ser
una forma de opresión que aprisione
a alguien en modo de ser falso, deformado y reducido[4].
De esta manera, el derecho a la identidad de las
personas y comunidades indígenas se encuentra garantizado tanto por nuestro
bloque constitucional como por el convencional; es decir, el Estado se encuentra
obligado a garantizar la protección de la identidad e integridad cultural de
los pueblos indígenas.
En el presente asunto, sale a relucir la estrecha relación
que existe entre el derecho a la identidad y el deber del Estado, el reconocimiento es la principal tarea para proteger el derecho
de identidad de las personas y, a partir de una política de diferencia
vinculada al reconocimiento de las culturas minoritarias e indígenas, se
protegen los valores que la constitución reconoce, como la pluriculturalidad.
Partiendo de lo anterior, se estima que el dato
referente a la pertenencia de una persona a un pueblo indígena debe aparecer en
la credencial de elector si así se solicita expresamente.
La
inscripción del dato relativo a la pertenencia de una persona a un pueblo
indígena en la credencial tendrá la misma función y efecto que la manifestación
unilateral que pudiera hacer una persona respecto de su autoconciencia o auto
adscripción.
Esta Sala Superior ya
ha tenido la oportunidad de emitir criterios respecto de la importancia que tiene
la mera manifestación unilateral para la identidad de las personas.
Me refiero al juicio
ciudadano 304 de 2018[5]
donde indicamos que, “partiendo
de que la identidad sexo-genérica de las personas es una de las manifestaciones
fundamentales de la libertad de conciencia, del derecho a la vida privada y del
libre desarrollo de la personalidad, debemos concluir que la autoadscripción es el único elemento para determinar la identidad de
las personas y el Estado no puede cuestionarla ni solicitar prueba alguna al
respecto”[6].
A mi parecer dicho razonamiento es aplicable y debe
trasladarse en este asunto, donde si bien los supuestos son distintos (en un
caso se trata de identidad sexo-genérica y en el presente de identidad
indígena), el valor que se le da a la autoadscripción para determinar una las
identidades, es coincidente.
Esta
Sala Superior ya ha reconocido que la credencial de elector tiene una doble
naturaleza[7], ya que constituye un
documento que cumple dos funciones que son indisolubles:
- Es un documento de identificación oficial.
- Es el documento exigido para votar.
Dicho en otros
términos, por disposición legal la identificación de las y los ciudadanos debe
llevarse a cabo, por el momento, en un documento de naturaleza electoral cuya
función preponderante es el ejercicio del derecho al voto.
Sin embargo, que la
función primaria de la credencial sea de índole electoral, no descarta que en
las condiciones actuales también sea exigible tutelar el derecho a la identidad
—y a la identidad indígena— en la credencial de elector, pues por mandato
legislativo actualmente también cumple
esa función de identificación, que
es indisoluble a la electoral en los términos que ya ha desarrollado esta
Sala Superior.
Dicho carácter de identificación oficial lo reconoce el propio Consejo
General del Instituto Nacional Electoral en el propio acuerdo reclamado, al
estar previsto en el artículo cuarto transitorio del decreto de expedición de
la Ley General de Población[8],
ya que, al no existir una cédula de identidad ciudadana, resulta viable que se
establezca en la credencial para votar a fin de garantizar dicho derecho a la
identidad.
Dada esta dualidad de
funciones de la credencial de elector, el proyecto señala que el dato relativo a la
pertenencia de una persona a un pueblo indígena debe aparecer si así lo pide la parte interesada.
Ello,
por las siguientes razones:
La
inclusión del dato mencionado forma parte del reconocimiento de la identidad
indígena tanto en su dimensión formal, como en su vertiente de instrumento para
el fomento a la promoción de dicha identidad.
El que se
registre esa información contribuye al desarrollo de la función electoral, pues
es un elemento necesario para efectuar las adecuaciones culturales
correspondientes en la toma de decisiones en los procesos electorales.La propuesta trae consigo diversas ventajas como la de sensibilizar a
las autoridades a las que se presenta la credencial para votar, quienes podrán
saber que la persona se identifica a sí misma como integrante de un pueblo
indígena.
Asimismo,
la incorporación de este dato en la credencial
de elector es acorde a los estándares interamericanos de protección a la
identidad indígena; es decir, el proyecto sigue los considerandos vertidos por
la Corte Interamericana en los asuntos identificados
como Comunidad Indígena Sawhoyamaxa
Vs. Paraguay[9], así como en el de Pueblo Indígena
Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador[10]
Por otro lado, el temor a que una herramienta sea mal empleada
no debe ser un criterio para dejar de implementarla, en tanto que ello restringiría
un derecho que debe ser garantizado a un grupo que ha sido excluido
históricamente.
Lo
anterior, se robustece con los argumentos vertidos en asuntos internacionales
como los casos de Atala Riffo y Niñas v. Chile de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos[11] y Palmore v. Sidoti[12] de la Suprema Corte
Estadounidense.
Ambas cortes siguieron la línea argumentativa que
señala que el Derecho y los Estados deben propiciar el avance
social, de lo contrario se corre el grave riesgo de legitimar y consolidar
distintas formas de discriminación violatorias de los derechos humanos. Es
decir, el argumento de la posibilidad de generar discriminación no puede
utilizarse para discriminar a las personas.
Es importante indicar que en el proyecto se indica que la incorporación
de la autoadscripción indígena en la credencial, al tratarse de una
manifestación unilateral, no desconoce que los propios pueblos y
comunidades indígenas, en ejercicio de su autonomía, pueden definir las
condiciones o características a partir de las cuales se reconocen como
integrantes del grupo, así como la libertad de la comunidad de darle algún
efecto a la credencial dentro de su sistema normativo interno.
Asimismo, subsiste la obligación del INE de verificar una
autoadscripción calificada en el registro de candidaturas de partidos políticos
que se encuentren reservadas a indígenas.
El que la autoadscripción indígena se incorpore a la credencial de
elector no excluye ni descarta que para el ejercicio de otros derechos, las
autoridades competentes, de acuerdo a la legislación aplicable y a las
particularidades del caso, podrían ponderar las circunstancias y elementos
involucrados y, mediante una motivación reforzada, variar los criterios
de identificación de la calidad indígena de una persona, exigiendo algo más que
la sola declaración unilateral.
Considero que el principio de progresividad
nos ordena ampliar el alcance de la protección del derecho a la identidad
cultural en la mayor medida de lo posible, sin retrocesos, de acuerdo con las
circunstancias de hecho y de derecho.
Frente al argumento de que esta medida sería
costosa en términos presupuestales, es importante tener en cuenta que, al
tratarse de un derecho humano -la identidad-, se debería probar que se
analizaron todas las vías posibles, que se realizaron todos los esfuerzos
posibles para utilizar el máximo de los recursos disponibles; y que la ausencia
de medios materiales se justifica por la satisfacción de otro derecho de igual
relevancia. Lo anterior no excluiría la posibilidad de que, de forma progresiva,
se fuese haciendo realidad la medida en cuestión.
Estoy convencida de que los criterios que sustentan este proyecto
garantizan la protección más amplia de las comunidades y pueblos indígenas.
[1] Artículo 1.2.
[2] Ver también el Artículo 33.1 de la Declaración sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas: Los pueblos indígenas tienen derecho a determinar su propia identidad o
pertenencia conforme a sus costumbres y tradiciones.
[3] TAYLOR,
Charles. El Multiculturalismo y “La política del reconocimiento”. Comentarios
de Amy Gutmann, Steven C. Rockefeller, Michael Walzar y Susan Wolf. Fondo de
Cultura Económica, México, 1993, pp. 21. Entre otras cuestiones, el autor,
señala que la lucha por el reconocimiento solo puede encontrar una solución
satisfactoria, y ésta consiste en el régimen del reconocimiento recíproco entre
iguales.
[4] Op. Cit. Pp. 43-44. Charles
Taylor sostiene que, a partir de 1492 los europeos proyectaron una imagen de
los indios y de los pueblos colonizados en general, como inferiores,
“incivilizados” y mediante la fuerza de la conquista lograron imponer esta imagen
a los conquistados.
[5] En dicho asunto, la Sala Superior consideró que la
manifestación de pertenencia a un género es suficiente para
justificar la autoadscripción de una persona. Por lo que, bajo un principio de
buena fe y presunción de la condición, la autoridad electoral debe llevar a
cabo el registro conforme a la autoadscripción manifiesta.
[8] Dado que la Cédula de
Identidad Ciudadana no ha sido regulada a la fecha, el artículo Cuarto Transitorio
del Decreto que reformó y adicionó disposiciones de la Ley General de
Población, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de
julio de mil novecientos noventa y dos, estableció en su parte final lo
siguiente:
“… En el establecimiento
del Registro Nacional de Ciudadanos se utilizará la información que
proporcionará el Instituto Federal Electoral proveniente del Padrón
Electoral y de la base de datos e imágenes obtenidas con motivo de la
expedición y entrega de la Credencial para Votar con fotografía prevista en el
artículo 164 en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. En tanto no se expida la cédula de identidad ciudadana,
esta credencial podrá servir como medio de identificación personal en trámites
administrativos de acuerdo a los convenios que para tal efecto suscriba la
autoridad electoral”.
[9] Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 de marzo de 2006.
[10] Caso Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y Costas..
Sentencia de 27 de junio de 2012.
